ÁGORA ECONÓMICA

Déficit y deuda pública, Houston, tenemos un (grave) problema

Word "Deficit" printed on a piece of paper and placed above the pile of euro banknotes

Llevamos varios años donde nuestros responsables políticos nos vienen señalado lo nocivo que es para la economía la existencia de un déficit público elevado (y la consiguiente carga de la deuda). Hemos experimentado en nuestras carnes lo que supone una política de reducción drástica del gasto público, sobre todo en todo aquel que rodea las prestaciones sociales. España ha sido un alumno aventajado en este tipo de actuaciones. Por una vez hemos sido el “primero de la clase”.

Sin duda, el máximo exponente de esta situación fue la reforma constitucional de 2011, que modifica el artículo 135 de nuestra Carta Magna, con una nueva redacción que señala que “Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión”. Lo anterior se traduce en que la deuda pública es el primer pago público que se debe satisfacer. O dicho en lenguaje coloquial podemos ser pobres, pero siempre honrados, ya que las deudas habrá que pagarlas sí o sí.

Como es conocido, si la diferencia entre ingresos y gastos públicos es negativa, habrá déficit. Por el contrario, si es positiva, se obtendrá un superávit. El tratamiento y la repercusión del déficit es una de las principales cuestiones de la economía pública y su comportamiento condiciona muchas de las políticas públicas y sobre todo, la calidad de vida de los ciudadanos.
La hacienda pública clásica sostenía que en cada anualidad el presupuesto público debía estar equilibrado. Esto significa que los ingresos ordinarios, que no incluyen la deuda y/o la venta de activos públicos, deberían ser suficientes para financiar todo el gasto público. La hacienda pública clásica también defendía la necesidad de limitar estrechamente el endeudamiento público, siendo aceptable únicamente para financiar inversiones con cierta rentabilidad. Como se puede comprobar, en este escenario, el déficit y el recurso a la emisión de deuda era algo poco recomendable.

Sin embargo, la percepción del déficit varió notablemente a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuando el presupuesto público pasó a considerarse como un elemento fundamental para conseguir el crecimiento económico. De esta forma, el presupuesto público se convirtió en una herramienta muy potente para introducir nuevos recursos en la economía cuando esta mostraba una demanda reducida, incentivando, por ejemplo, el consumo de las familias o la inversión de las empresas.  Son las denominadas políticas contracíclicas.

Como si se tratase de un retorno al pasado, en los últimos años vuelve a valorarse positivamente la disciplina presupuestaria, tratando de reducir el déficit público. Esto viene a ser algo así como “una vuelta a los clásicos”. Este cambio de mentalidad responde a los efectos económicos negativos generados por los déficits recurrentes; al peligro de llegar a situaciones insostenibles de deuda pública, si se hipoteca a las futuras generaciones por un gasto que ni tan siquiera ellas realizan y del que tampoco se benefician, pero que tienen que soportar y, sobre todo, por las indicaciones de la Unión Europea, ya que un déficit público elevado y continuado puede suponer inestabilidad económica.

La economía española no ha sido ajena a este cambio de tendencia. Hasta la década de los setenta lo habitual en nuestro país fue la alternancia entre déficits y superávits. A partir de los años ochenta y hasta finales de los noventa, la situación cambió notablemente con la obtención generalizada de déficits elevados y recurrentes. Entre principios del este siglo y hasta 2008, también hubo alternancia entre los superávits y déficits. A partir del 2008, por causa de la crisis económica, se produce un aumento de los niveles de déficit público, debido a las políticas contracíclicas. En 2010 se toman las primeras medidas para recortar el déficit público, sobre todo con ajustes sobre los gastos, que siguen en la actualidad. 

En efecto, la valoración sobre la bondad del déficit público (y la deuda) ha cambiado. Las recetas económicas que se aplicaron hasta mediados de los noventa valoraban positivamente el déficit público como medida para incentivar la demanda y el crecimiento de la actividad económica y el empleo. Esto suponía incrementar el gasto público (por ejemplo para el mantenimiento de la renta, prestaciones sociales, etc.)  y apostar por reducciones en los ingresos (beneficios fiscales al empleo, a la inversión, bajadas de impuestos, etc.). Sin embargo, esta actuación puede tener importantes riesgos, ya que no siempre estas medidas tienen éxito, tal y como se puede comprobar en los últimos años en España. En nuestro país se ha gastado mucho y no se ha gastado bien. 

La crisis de la década de los setenta y parte de los ochenta evidenció la ineficacia de estas medidas, llevando a las economías desarrolladas a una situación peligrosa de crisis económica e inflación, y paralelamente un fuerte incremento en los tipos de interés. Como consecuencia, se incrementó la carga financiera asociada a la deuda pública, provocando un proceso de autoalimentación sin antecedentes del déficit público. Lo mismo se ha producido durante el período 2008-2013.

Teniendo en cuenta lo anterior ¿Un elevado déficit público es el enemigo a combatir? Desde la perspectiva de la economía pública es posible señalar varios efectos negativos. En primer lugar, el denominado “efecto expulsión real”, que se genera si nuestra economía presenta una fuerte propensión a importar. Bajo este escenario, un déficit público no tendría los efectos deseados sobre la economía nacional, ya que ese endeudamiento se traducirá inexcusablemente en un consumo de bienes y servicios fuera del país, aumentando las importaciones, y no en una mejora de la producción y del consumo de bienes interiores. Por lo tanto, se incurre en déficit, pero se benefician otros agentes. En España sabemos bien lo que es esto.

En segundo lugar estaría el “efecto expulsión financiero”, que surge como respuesta a las necesidades de endeudamiento público para sufragar el déficit. Por ejemplo, la emisión de deuda pública puede reducir la capacidad de captación de recursos desde el sector privado, con el consiguiente encarecimiento de los tipos de interés. Si los recursos son limitados, habrá una pugna por captar a los inversores, que se saldará con incrementos de los tipos de interés ofertados. Esto puede provocar una caída en la actividad económica privada ante las importantes tensiones en los mercados financieros, por la fuerte demanda de préstamos por el creciente endeudamiento público. Se genera, por lo tanto, una competencia clara por la captación de recursos, donde tienen las de perder, las empresas privadas. De ahí que una subida de los tipos de interés o de la prima de riesgo no solo perjudica a la emisión de deuda pública, sino a toda la economía en su conjunto.

Además, no se puede obviar que el estado del bienestar tiende a incrementar sus necesidades financieras en los períodos de crisis económica, ya que durante esta etapa los ingresos públicos tienden a sufrir una reducción significativa. El resultado es inmediato: el déficit generado es complicado de reducir.

NIVEL ÓPTIMO DE DEUDA

Desde principios de los ochenta en España ya no es posible financiar el déficit público acudiendo al crédito del Banco de España (lo que se conocía como la emisión de dinero o darle “a la máquina de los billetes”), aunque sí lo hace en la actualidad el Banco Central Europeo. La única opción posible, más allá de las políticas para la reducción del déficit, es emitir deuda pública, esto es, pedir prestado en los mercados de capitales privados para financiar a la actividad pública.
Por lo tanto, la deuda pública es un título valor emitido por el Estado y los gobiernos autonómicos, que supone un contrato de préstamo entre el sector público y los ahorrados (públicos y privados). Es necesario señalar que la deuda pública no es buena o mala en sí misma, ya que depende de cuál sea su relación con la evolución económica de un país. Un buen indicador de la solvencia financiera es la ratio entre deuda pública y el PIB. Si la ratio es decreciente nos indica que nuestra economía mantiene un ritmo de crecimiento económico suficiente para absorber su nivel de endeudamiento, aunque la deuda sea creciente. Por ejemplo, esto es lo que no sucede en España. Nuestro tibio crecimiento económico no permite la reducción de la deuda, sino más bien todo lo contrario, ya que en estos momentos debemos por encima del billón de euros.

Ahora bien ¿Cuál es el nivel de deuda aconsejable? La respuesta no es sencilla. En ocasiones, se utiliza como criterio el llamado “límite fiscal”, que es el nivel máximo nivel de deuda que un país puede o está dispuesto a financiar. Este límite es diferente por países y depende de muchos factores: preferencias sobre presión fiscal, capacidad para generar ingresos, etc. Por lo tanto, no existe un porcentaje máximo, aunque está claro que la situación para España no es la idónea, ya que nuestra deuda está hipotecando el futuro de las nuevas generaciones.

Llegados a este punto hay que recordar que la economía española pasó de una ratio de deuda pública entre el PIB del 39,4% del PIB en 2008 (439.771 millones de euros) al 100,5% en el primer trimestre de 2016 (1.095.139 millones de euros). En efecto, España tiene un gravísimo problema para conseguir los niveles de endeudamiento antes de la crisis, ya que desde 2008 ha aumentado en 655.368 millones de euros, o dicho de otra forma, en abril de 2016 la deuda per cápita era de 23.188 euros (esto es cada residente en España debía más de 23.000 euros), cuando en 2008 no llegaba a los 10.000 euros. Y todo esto teniendo en cuenta la contracción del gasto público que han provocado los recortes, en especial, en el gasto social (educación, sanidad, servicios sociales y atención a la dependencia).

En nuestro país se comprueba una fuerte desaceleración de los ingresos públicos, acentuado por un inexplicable interés por bajar la presión fiscal (lo que no resulta lógico dado el escenario de deuda y déficit que tenemos) y, paralelamente, un incremento de las necesidades de gasto, a pesar de los fuertes recortes, lo que está provocando una dependencia excesiva de financiación del exterior.  Hay que recordar que nuestros principales acreedores están fuera de España, por eso el interés de países como Alemania para que la economía española pague lo que debe.

Además, el tímido crecimiento económico no es suficiente para frenar el acelerado comportamiento del indicador deuda pública entre el PIB. A todo esto hay que sumar la más que probable multa de 2.000 millones de euros a España por parte de la Comisión Europea por no cumplir la hoja de ruta en la reducción del déficit público y el ajuste fiscal de 8.000 millones de euros que nos vienen exigiendo desde hace varios meses. Hay que agarrarse, que vienen curvas.

Resulta evidente que el sector público no puede funcionar adecuadamente si se comprueba insostenibilidad por un endeudamiento excesivo. Por lo tanto, el control de la deuda es vital para conseguir un buen funcionamiento de la economía y no solo para la gestión económico-financiera del sector público. La sostenibilidad de las cuentas públicas está condicionada a su capacidad para mantener constante un nivel de endeudamiento respeto al PIB, para frenar su comportamiento expansivo. 

El nivel de endeudamiento es sostenible siempre y cuando el sector público consiga un superávit presupuestario primario suficiente para pagar el pago de la deuda. Por lo tanto el endeudamiento debe ser siempre compatible con el superávit  presupuestario. El nivel de endeudamiento será sostenible si el país genera suficiente confianza para que los inversores consideren que se puede generar superávit primario. Cuanto mayor es la deuda, dado cierto nivel de gasto público, mayores tienen que ser los impuestos para conseguir el superávit primario. Esta sencilla receta no se está aplicando correctamente en España. No podemos vender rebajas de impuestos cuando nos seguimos endeudando cada vez más. No es lógico, ni justo para las futuras generaciones. Es más que evidente que el principal reto para financiar la deuda se encuentra en las Comunidades Autónomas. En algunas el pago de la deuda puede suponer el 20% de su presupuesto público anual. Como no puede ser de otra forma, esta fuerte necesidad de liquidez condiciona el funcionamiento de toda la actividad pública. Así, a medida que aumenta el nivel de endeudamiento de un país o una región, la confianza del emisor se reduce, lo que se traduce en emitir nueva deuda con mayor interés. 

Lo único positivo es que en los últimos años, gracias a la intervención del Banco Central Europeo, es que los tipos de interés de la deuda pública en España (y en todo la UE) tienden la baja. Si no fuera por esta actuación externa, la economía española (y alguna otra más) debería haber reestructurado su deuda.  Lo anterior tiene implicaciones muy importantes, ya que esta medida es la última alternativa a un endeudamiento público excesivo, por lo que sólo se debe tomar en casos extremos. Una actuación solo recomendable en caso de extrema necesidad.

A pesar de la gravedad de la misma, esta opción se contempló como posibilidad para superar la crisis económica en España, pero finalmente se optó por otra actuación, que fue a reducir las cifras de déficit, a partir del calendario pactado entre España y la Comisión Europea (que tampoco hemos sido capaces de cumplir). A cambio, de esta medida los esfuerzos que soportaron los ciudadanos fueron muy elevados, generando mayores bolsas de pobreza y aumentando la desigualdad en el reparto de la renta hasta límites no conocidos. Para terminar es necesario hay que indicar que es necesario que España cumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria con una consolidación fiscal idónea que posibilite reducir la deuda pública por debajo del 60% a medio plazo, pero de forma realista, no con “cantos de sirena”. 
 

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