Hace un par de semanas se abordó en este mismo suplemento el panorama de la descentralización fiscal desde una perspectiva internacional, a partir de los resultados obtenidos del libro editado por la Fundación Impuestos y Competitividad “Descentralización y sistema tributario: lecciones de la experiencia comparada”, donde soy coautor junto con el catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo, Santiago Lago.
Con el presente artículo se procede a realizar un estudio pormenorizado del modelo tributario español y, sobre todo, de las lecciones que se pueden extraer para España de la experiencia internacional en materia de descentralización fiscal. El objetivo que se persigue es señalar qué hemos hecho y sobre todo, en qué podemos mejorar.
Como ya indicamos, y a pesar de que algunos se empeñen en decir todo lo contrario, nuestro país es el estado de la Unión Europea (UE) más descentralizado en cuanto a capacidad normativa en el ámbito tributario. Sin embargo, lo anterior no es óbice para avanzar en el campo de la descentralización fiscal, pero siempre teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas (CC.AA.) no basen toda su estrategia tributaria en pedir más ingresos a la Hacienda Estatal.
No resulta lógico que con una mano se soliciten más capacidad tributaria a la Administración General del Estado, vía nuevos impuestos o una mayor cesión de los ya existentes y, con la otra, se decida bajar los impuestos a los ciudadanos. Tampoco es plausible que ante la falta de recursos fiscales se tienda la mano para que “papá Estado” rescate a algunas CC.AA. ante su mala gestión fiscal.
AVENTAJADOS EN POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN
¿Cómo se ha hecho la descentralización fiscal en España por figuras tributaria? En relación al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto de Sociedades (IS), las dos principales figuras en materia de imposición directa, nuestras CC.AA. son los gobiernos intermedios que más participación tienen, en torno al 44%, frente al 42,5% de los cantones en Suiza, el 38% de las provincias de Canadá y los länders en Alemania o el 18% de los estados en EE.UU. Por lo tanto, las cifras que publica la OCDE nos permiten señalar como hemos sido unos alumnos aventajados en descentralización fiscal en estas dos figuras tributarias. Es más, ningún otro país de la UE o la OCDE ha descentralizado más en imposición directa que España en tan poco tiempo.
En relación a los tributos que gravan la propiedad patrimonial, entre otros, el Impuesto de Patrimonio (IP), el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD) y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos (ITPyAJD), la administración autonómica española tiene unos porcentajes de participación alrededor del 39%, muy por encima de los estados en EE.UU. (4%) y las provincias en Canadá (13%). De nuevo, la descentralización tributaria en materia de imposición patrimonial en España es un hecho constatable.
Finalmente, en relación a los impuestos sobre el consumo, sobre todo el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y los Impuestos Especiales (II.EE.), la descentralización hacia las CC.AA. en España (60%) solo es superada por las provincias en Canadá y los estados en EE.UU. (65%), situándose muy por encima de los cantones en Suiza (9%), los estados en Australia (18%) y los länders en Alemania (31%). No obstante, este dato hay que valorarlo en su justa medida, ya que esta descentralización se basa en participaciones territorializadas.
Como es conocido el IVA es un impuesto armonizado en la UE, sin cesión de competencias normativas a las CC.AA., sí de recaudación (50%) al igual que sucede con los II.EE. de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco (58%). Aún con todo, debemos nuevamente repetir que nuestro país es el más descentralizado en relación a la capacidad normativa en toda la UE.
¿SE HA HECHO BIEN?
¿Hemos actuado correctamente? ¿Se podía haber hecho mejor? Para responder a estas dos preguntas hay que señalar que cada país es un mundo y, por lo tanto, tiene unos “arreglos fiscales” diferentes. No existe, por lo tanto, un país tipo a imitar en materia de descentralización fiscal. Todos los países descentralizados fiscalmente permiten indicar ventajas y lecciones para aplicar a otros estados pero, al mismo tiempo, también han tenido fallos en sus actuaciones, que deben evitarse en otros países.
En gestión tributaria nuestro país presenta una administración centralizada para la mayor parte de los tributos. Esta situación presenta algunas limitaciones. En primer lugar, se manifiestan dificultades de coordinación horizontal entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y las haciendas forales (País Vasco y Navarra). Además, hay que tener muy presente que estas dificultades se reproducen al resto de CC.AA. de régimen de financiación común para el ISD y el ITPyAJD, tal y como ha señalado en un reciente nota de coyuntura el Foro Económico de Galicia, disponible en el informe de fiscalidad autonómica 2016 en www.foroeconomicodegalicia.es. La segunda limitación detectada es a desconexión total entre la capacidad normativa y la gestión para una parte relevante de los recursos de las CC.AA. de régimen común.
Una solución sería contar con una administración integrada para el conjunto de tributos estatales y autonómicos o bien los consorcios verticales entre administraciones tributarias. Además, se tendría que apostar por una armonización y homogeneidad en la estructura de las figuras tributarias que gestionan los diferentes niveles de gobierno. No parece ni eficiente ni equitativo contar con estructuras fiscales diferentes por CC.AA.
Conseguir este objetivo no tendría que ser una tarea complicada para España. Nuestro pais cuenta con una clara ventaja, ya que el punto de partida y la realidad en la mayoría de los casos es la homogeneidad en la definición de las bases fiscales, a diferencia de los principales países federales, con una situación muy heterogénea. Así, resulta posible conseguir elevados grados de autonomía fiscal, modificando solo tipos y deducciones en cuota, lo que también permitiría proteger los esqueletos tributarios.
Afortunadamente, en España se ha conseguido evitar las malas opciones para la descentralización fiscal, salvo la excepción de la cesión del IS y el IVA a los territorios forales. Para el resto de CCAA esto no se ha producido, siendo un gran acierto. Aquellos países que han optado por esta vía se han encontrado con una competencia fiscal nociva y dificultades de gestión, tanto entre la Administración General del Estado y los niveles de gobierno intermedio, como entre estos últimos entre sí. La cesión parcial de la recaudación parece una buena medida, pero hay que escapar de las cesiones normativas en exceso. La actual cesión normativa del IRPF en España es un buen ejemplo.
En materia de imposición directa, especialmente en relación a los tributos que gravan el consumo (IVA e II.EE.) la realidad española es, también afortunadamente, la que hay en la UE. El IVA es la solución técnica superior como impuesto general sobre las ventas, aunque siempre con mejoras, como es el caso del actual tratamiento de las operaciones intracomunitarias. Es más, la cesión de capacidad normativa en el IVA podría complicar la gestión de un tributo con un elevado nivel de fraude fiscal, tal y como señala en un reciente documento sobre evasión y fraude fiscal la Fundación para las Cajas de Ahorro (FUNCAS).
A pesar de las limitaciones anteriores, también resulta posible avanzar en descentralización en imposición sobre el consumo, optando por un sistema donde las CC.AA. coincidiesen sobre tipos impositivos, y al mismo tiempo, profundizando en el mecanismo actual de la participación territorializada en los rendimientos, que se ha demostrado muy eficaz, como ha sucedido en Alemania.
El tratamiento fiscal de los II.EE. es más complicado. Hay luces y sombras. Se ha logrado combinar la armonización europea con un tramo autonómico en el impuesto especial, tras haberlo intentado y fracasado con el impuesto minorista sobre ventas de hidrocarburos, finalmente abolido. Sin embargo, esta fórmula no funciona tan bien para otros consumos específicos (tabaco y alcohol) por el arbitraje fiscal en el consumo transfronterizo, debido a las ventas a distancia y las restricciones comunitarias.
A modo de resumen, el IRPF es una figura clave en todas las fórmulas de descentralización fiscal, tanto en los países federales como no federales, por su fuerte capacidad recaudatoria y porque no presenta los problemas del IS y el IVA. España es un ejemplo de su buena aplicabilidad. Nuestro país ha avanzado mucho desde el arranque con las participaciones territorializadas hace dos décadas (15%, 33% y actualmente el 50%). Pero se puede hacer más. Aunque en el debate público se ha planteado la opción de ceder íntegramente el IRPF a las CC.AA., la administración central nunca estará dispuesta a renunciar a esta base, por su relevancia cuantitativa, pero también porque es el tributo progresivo y redistributivo por excelencia.
¿Se imaginan por un momento que el Estado perdiese la capacidad de recaudación del IRPF o del IVA? En este caso sería imposible que el Estado mantuviese el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos fundamentales, que persigue que cada CA reciba los mismos recursos por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales del estado de bienestar. Lo mismo sucedería con los Fondos de Convergencia, que tratan de aproximar a las CC.AA. en términos de financiación por habitante y para favorecer el equilibrio económico territorial, a través del Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Pasaría lo mismo con el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado a financiar gastos de inversión.
En imposición patrimonial, la experiencia comparada muestra las enormes dificultades de garantizar su aplicabilidad en un contexto de descentralización sin mínimos de tributación. España es un ejemplo de los problemas que puede generar una excesiva descentralización. Hay CC.AA. que “de facto” ya no aplican el Impuesto de Patrimonio; algo parecido sucede, para ciertos contribuyentes, en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Esta realidad recomienda bien la centralización de ciertas figuras tributarias, bien la aprobación de mínimos de tributación.
Para ello sería conveniente la creación de un grupo de trabajo mixto Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas-Consejerías de Hacienda, que permitiese debatir un catálogo más o menos amplio de figuras de aplicación potestativa por las CC.AA.
En materia de haciendas locales el sistema tributario local española apostó por buenas elecciones en cuanto a las figuras tributarias. Los tributos que se aplican a nivel municipal son los que se utilizan en la OCDE y la UE. No obstante, hay campo de mejora. Por ejemplo, se podría fortalecer la capacidad recaudatoria del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) mejorando su fiscalidad, en línea con el modelo anglosajón; estudiar la posibilidad de recargos en el IRPF, como se hace en los países nórdicos que permitirían una mayor recaudación y de forma mucho más sencilla; optar por un Impuesto de Actividades Económicas reformado y reforzado o, bien un nuevo impuesto local sobre los negocios, dada la complejidad de cálculo del IAE y su escasa vinculación con la actividad económica. Finalmente, la tributación del automóvil debería simplificarse en una sola figura y decidir si sería de gestión municipal o autonómica. Esto implicaría introducir modificaciones en el Impuesto de Matriculación, en estos momentos de competencia autonómica y en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, de titularidad municipal. Esta argumentación es también defendida por la Red Localis, Red de Administración Local de Galicia en un reciente estudio sobre fiscalidad local en Galicia.
Finalmente, hay que volver a señalar que la capacidad normativa en manos de las CC.AA. no es baja y que optar por seguir cediendo competencias tributarias adicionales desde la Administración General del Estado a los gobiernos autonómicos, solo tiene sentido si el sistema de incentivos para las CC.AA. se redefine. Hay que ir más allá de reclamar recursos adicionales recaudados por la administración tributaria central. Hay que apostar por los instrumentos fiscales de las CC.AA. La corresponsabilidad fiscal es una necesidad. Avanzar en la descentralización fiscal requiere cambios institucionales en la gestión tributaria y en los incentivos al uso de la capacidad normativa. Poner la mano para que el Estado pague las facturas autonómicas cuando se ha optado por bajar los impuestos o por una gestión presupuestaria inadecuada no parece una solución ni eficiente ni justa.
