A pesar de los avances en los últimos años en la mejora de la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas (CCAA), debido sobre todo a la descentralización tributaria (tramo autonómico del IRPF y del 50% de su recaudación territorial, de la cesión del 50% de la recaudación territorializada del IVA y de la cesión completa del Impuesto de Sucesiones y Donaciones y del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) el papel de las transferencias del Estado a los gobiernos regionales sigue siendo muy importante.
En todo caso, a veces suele generarse cierta polémica cuando se compara, a nivel autonómico, entre lo que se recibe de la Administración Central del Estado para sufragar sus gastos con los ingresos aportados para su financiación.
MÉTODO DE CÁLCULO
Para determinar el saldo de la financiación de Administración Central del Estado en un determinado territorio se utilizan dos instrumentos: las Balanzas Fiscales (BF) y el Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), dos herramientas que tratan de atribuira cada territorio los ingresos y gastos de la Administración Central del Estado en un determinado momento para calcular su saldo fiscal (positivo o negativo) territorializado.
Por lo tanto, con las BF y el SCPT se trata de cuantificar la diferencia entre los ingresos generados y los gastos realizados por la Administración Central del Estado en una determinada Comunidad Autónoma (CA). De esta forma, si el conjunto de la población de un determinado territorio satisface una cantidad de impuestos que supera a los beneficios recibidos en forma de servicios públicos,se generaría un déficit fiscal. Por lo contrario, si los servicios percibidos superan los impuestos satisfechos, en ese territorio habría un superávit.
La metodología de las BF permite dos aproximaciones: carga-beneficio y flujo monetario. Además, cada uno de ellas posibilita varios escenarios a partir de ciertos supuestos de reparto.
El método de la carga-beneficio consiste en atribuir los ingresos en el territorio donde residen las personas que soportan su carga fiscal, con independencia de quién sea y donde se encuentren los obligados a satisfacer su coste. Los gastos se atribuyen al espacio donde residen los ciudadanos a los que van dirigidos, con independencia del territorio donde se genera el servicio o se paga la transferencia.
El método del flujo monetario se basa en que los ingresos tributarios se asocian al territorio donde está el indicador de la capacidad económica que se desea gravar. Los ingresos no tributarios se consideran en aquel espacio donde son pagados por los ciudadanos. En cuanto a los gastos,se imputan al territorio donde tiene lugar, si se trata de una operación de consumo final, intermedio o de inversión, mientras que para las operaciones de distribución, se atribuyen al espacio donde se efectúan.
PROBLEMAS DE CÁLCULO
Como cualquier procedimiento de estimación económica el cálculo de las BF (y también como veremos más adelante del SCPT) no está exento de problemas. Sin ánimo de ser exhaustivo, se pueden mencionar las siguientes limitaciones. En primer lugar, y como se ha podido comprobar en los párrafos anteriores no existe una única metodología. Es más, hay supuestos iniciales de reparto de la carga de los ingresos y de los gastos que pueden ser, al menos,opinables. Esto provoca diferentes resultados en función del criterio que se utilice. En segundo lugar este instrumento, a pesar de la repercusión mediática que tiene, resulta algo relativamente novedoso. Por lo tanto, la falta de series históricas dificulta el siempre sano y necesario ejercicio de comparación.
Debido a las limitaciones de las BFen el Plan Estadístico Nacional del Instituto Nacional de Estadística (INE) del 2013 se incluye el SCPT. Con esta herramienta se trata de imputar el gasto público en función de donde residen los ciudadanos a partir de las políticas públicas diseñadas para ellos. Los ingresos públicos se atribuyen en función del lugar de residencia del contribuyente que soporta la carga fiscal.
Por lo tanto, el SCPT utiliza la metodología de la carga-beneficio, que también empleaba el método de las BF. Eso sí, a diferencia de éstas, el SCPT permite un estudio más detallado de la incidencia de la actuaciones de la Administración General de Estado a nivel autonómico que las BF.
¿Qué resultados se obtienen de la utilización de estos dos instrumentos? Con independencia de si se opta por las BF o el SCPT, se comprueba como las CCAA del régimen fiscal común que tiene mayor renta per cápita son las que más contribuyen. Por el contrario, las CCAA con menor renta per cápita coinciden con las que presentan superávit fiscal.
RESUMEN DE RESULTADOS
Partiendo de las BF y para el método de la carga-beneficio en 2005 (es el último estudio disponible del Instituto de Estudios Fiscales-Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), las CCAA de Extremadura (15,7%), el Principado de Asturias (11,1%) y Galicia (7,2%) son las que presentan un mayor beneficio respeto al PIB. La situación contraria se da en las CCAA de la Comunidad de Madrid (-9,1%), Islas Baleares (-7,5%), Cataluña (-6,6%) y la Comunidad Valenciana (-3,2%).
Por lo que respeta al método del flujo monetario de las BF, de nuevo las CCAA de Extremadura (17,8%), Principado de Asturias (14,3%), Galicia (8,2%) y Castilla y León (7,6%) son las más beneficiadas. La situación contraria se da en las CCAA de las Islas Baleares (-14,2%), Cataluña (-8,7%), Comunidad Valenciana (-6,3%) y la Comunidad de Madrid (-5,6%).
En cuanto al SCPT y en este caso para 2012, último año publicado, las CCAA de Extremadura (15,6%), Canarias (8,6%), Asturias (8,4%), Galicia (7,2%) y Andalucía y Castilla-La Mancha(ambas con el 6,0%) son las más beneficiadas. Las CCAA que aportan más de lo que reciben serían la Comunidad de Madrid (-9,6%), Islas Baleares (-5,1%), Cataluña (-3,5%) y la Comunidad Valenciana (-1,5%). Por lo tanto y salvo para el caso de Extremadura y la Comunidad de Madrid, cuya divergencia entre ellas supone 20 puntos porcentuales, con el método de las SCPT para el resto de las CCAA las diferencias extremas no alcanzan los 10 puntos.
También destaca el caso de Cataluña, que si bien es una CA que aporta más de lo que recibe, el saldo es tan solo del -3,5% del PIB en 2012. Desde luego nada que ver con el -6,6% o el -8,7% de los métodos de carga-beneficio y flujo monetario de las BF de 2005. Por lo tanto, las diferencias existen, es más, deben existir, dada la diferente capacidad tributaria y necesidades de las CCAA, pero éstas no son tan importantes como algunos quieren hacernos ver.
En consecuencia, y aunque el importe del saldo en función del método sea distinto, se reproduce, en líneas generales, la distribución entre CCAA con signo positivo y negativo. Eso sí, la intensidad es mucho menor con el SCPT que con las BF.
Además, en ambas metodologías sólo figuran actuaciones de la Administración General del Estado y no del resto de Administraciones (Autonómica y Local). Por otra parte, el saldo negativo de las BF y el SCPT que presentan sistemáticamente algunas CCAA ha venido siendo señalado como una supuesta falta de solidaridad del sistema. Según quienes defienden esta argumentación algunas CCAA estarían financiando, de facto, desde hace muchos años, el gasto de otras (transferencias desde la más ricasa favor de aquellas con menor nivel de renta). Para algunos, esto es un agravio comparativo hacia los ciudadanos que más se esfuerzan con sus impuestos. Extrapolando este razonamiento a, por ejemplo, la política de becas y ayudas al estudio, se podría intentar defender que como una determinada CA tienen un porcentaje x de alumnos, le debe corresponder el mismo porcentaje x de becas y ayudas al estudio. Este tipo de juicios de valor, intencionadamente, evita señalar la influencia de otras variables, como la renta relativa de las familias como indicador de necesidad de las becas públicas, para que le salgan sus cuentas.
FOTO FIJA Y ESTADO DEL BIENESTAR
Estas valoraciones de agravios comparativos, que no comparto, quieren indicar que el saldo negativo es algo injusto, que no puede ser que sean siempre las mismas CCAA las que aporten más de lo que reciban. Es más, se llega a decir que esto se debe al incorrecto diseño del sistema de financiación autonómica del régimen común. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. Como veremos, no se puede identificar el modelo de financiación autonómica con el saldo de la balanza fiscal. Son cuestiones muy diferentes y se están mezclando, de manera deliberada o no, conceptos muy distintos.
Así, es importante determinar porque existen déficits y superávits entre CCAA a partir de los resultados de las BF y el SCPT. Esto se debe básicamente a dos razones. Por un lado, el funcionamiento de las distintas políticas públicas (instrumentos de estabilización automática) y, por el otro, por el propio criterio de la Administración Central del Estado de gastar en mayor proporción en ciertos territorios. Acudamos a los ejemplos.
Si una determinada CA tiene un problema grave de desempleo, los estabilizadores automáticos actúan, destinando desde la Administración Central del Estado más fondos a mitigar esta situación. Por ejemplo, es normal que con la misma tasa de cobertura por prestaciones por desempleo, aquellas CCAA con mayor nivel de paro, reciban más recursos. Pongamos un segundo ejemplo. Donde existe un mayor número de pensionistas, la Administración Central del Estado debe realizar un mayor esfuerzo para satisfacer estas necesidades. Esto no quiere decir que las prestaciones sean de mayor cuantía, sino que se gasta más porque, simplemente, existen más beneficiarios.
Sigamos con la casuística. En caso de realizarse una nueva infraestructura y mientras dura la inversión, es lógico que esa CCAA obtenga un saldo fiscal más favorable. Es más, si una vez finalizada la citada inversión se mantiene la corriente de servicios generada, también se mantendría el saldo fiscal positivo. Esto refuerza la idea de que los saldos fiscales han de valorarse a medio y largo plazo, y no como algo estático.
En efecto, la situación que muestra la BF o el SCPTes para un momento determinado, y por lo tanto, no tiene en cuenta las inversiones realizadas en años anteriores y que aún puede estar generando beneficios. Por lo tanto, es necesario escapar de las valoraciones de esa“foto fija”, tener más altura de miras y pensar más en los movimientos de los saldos. Además, es imposible que los saldos fiscales “sean todos ceros”, ya que en este caso nada mejoraría para las CCAA con menor nivel de recursos. Con el tiempo es de esperar que las que peor estén, y por lo tanto las que más necesitan recursos del Estado, mejoren, equilibrando el saldo inicial. Es mejor enseñar a pescar que no dar peces.
Asimismo, no se puede obviar que lo que hay detrás del saldo de las BF o SCPT es el resultado de las diferentes herramientas redistributivas del Estado del Bienestar, tanto desde la perspectiva del ingreso como del gasto. Por ejemplo, una mayor recaudación en cierta CA por el IRPF no es sinónimo de que el esfuerzo fiscal relativo para sus residentes sea mayor, ya que el impuesto es prácticamente el mismo en todas las CCAA, salvo, claro, la parte de la tarifa autonómica. Es más, habría que ver si esa mayor recaudación se debe a la mayor presión fiscal regional. Este argumento es extrapolable, en mayor o menor medida, al resto de impuestos.
Por lo tanto, y a modo de resumen, la combinación de estos resultados se traduce en que las CCAA más ricas, en las que, por ejemplo, los niveles de desempleo son menores, que cuentan con un mayor PIB y mayor capacidad fiscal,tienen y deben contribuir proporcionalmente más al sostenimiento del presupuesto de gastos y, al mismo tiempo, deben recibir una corriente de beneficios menor. Su saldo fiscal no puede ser positivo, como si ocurre en aquellas con más problemas económicos. A esto se llama solidaridad interregional, algo que a veces, se quiere omitir.
Por lo tanto, cuando se critica el signo y la cuantía del saldo de las BP y el SCPT lo que se está cuestionando, aunque no se diga explícitamente, es el funcionamiento del Estado de Bienestar. Por favor, no confundamos a los ciudadanos. Al pan, pan, y al vino, vino.
