ÁGORA ECONÓMICA

La necesidad de una reforma fiscal en profundidad

España tiene como asignatura pendiente abordar una verdadera reforma fiscal. Es cierto que se han aprobado actuaciones tributarias que, al menos a nivel teórico, tenían como objetivo mejorar el funcionamiento de nuestro sistema fiscal. Sin embargo, los resultados han sido, en el mejor de los casos, muy discretos. 
Las medidas planteadas se han basado en políticas “de parcheo” que prácticamente nada han aportado a mejorar el diseño de nuestro sistema fiscal, “huérfano” desde hace años de un cambio en profundidad.

La necesidad de una reforma fiscal en profundidad

Lo más frecuente ha sido modificar los tipos, subiéndolos para aumentar a toda costa la recaudación, ante la necesidad de reducir el déficit (tal y como ordenaba la Comisión Europea). El caso más sobresaliente fue a través de un recargo temporal sobre la tarifa del IRPF. Otras veces, la decisión tributaria fue claramente electoral, al bajar la tarifa del IRPF ante la proximidad de las elecciones generales. Desde luego, las medidas fiscales no deben basarse, únicamente, en modificar los tipos impositivos.

MEDIDAS CORTOPLACISTAS

Por lo tanto, los problemas financieros de nuestro país han provocado que se haya apostado por medidas cortoplacistas y que, desde luego, no sean las más adecuadas para conseguir un sistema fiscal moderno para España. Es más, recientemente  y para tratar de conseguir reducir el déficit público y, paralelamente, frenar el peso de la deuda, se ha aprobado nuevas medidas fiscales que afectarán a los impuestos especiales sobre el alcohol, el tabaco y, parcialmente, al Impuesto de Sociedades, que verán minoradas muchas de sus deducciones fiscales. 

De nuevo, y a no ser que realmente se apueste por una verdadera modernización de nuestro sistema fiscal, son actuaciones puntuales, que tienen un claro objetivo, incrementar la recaudación fiscal. Sin embargo, el problema del exceso de carga tributaria sobre cierto tipo de rentas y de impuestos sigue existiendo.  Y esto, parece que no se puede, o no se quiere, abordar. 

Analizando el peso de los distintos tipos de ingresos no financieros para 2015, el último ejercicio presupuestario con datos cerrados, se comprueba como del total de esta partida, el 32% procede de las cotizaciones sociales (que pagan el empresario  y el trabajador), esto es, una recaudación regresiva que grava el factor trabajo. Además, el 28% de los ingresos no financieros procede de los impuestos directos, que son en buena parte progresivos, que gravan, sobre todo, la renta y patrimonio. Sin embargo, y como veremos a continuación, proceden sobre todo del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), pero que en su mayor parte se derivan de las rentas salariales (de nuevo se grava el factor trabajo). Este resultado ha llevado a calificar a este impuesto, en ocasiones, como un tributo sobre las nóminas. Finalmente, el 30,6% de la recaudación en 2015 se derivaba de los impuestos indirectos, que si bien son figuras impositivas fácilmente aplicables, generan mucha “ilusión fiscal” y desde luego no son para nada tributos progresivos. Debido a su naturaleza indirecta, gravan el consumo y por lo tanto, la carga fiscal soportada no depende del nivel de renta. Sin embargo, cada vez son más utilizados, debido a esa facilidad ya comentada de aplicación y recaudación. Completan los distintos tipos de ingresos públicos no financieros, los precios públicos, con un peso del 5,6% del total, los ingresos patrimoniales (alquileres, intereses...) con un 2,1% y las transferencias (sobre todo aquellas procedentes de la UE) que representan el 1,7%. 

También quedaría por considerar el papel de los ingresos financieros, por ejemplo, los derivados de las Letras de Tesoro, Bonos,…, pero esta fuente debe ser complementaria a la de los ingresos no financieros y, siempre utilizada con discreción. Ya que, a diferencia, de los ingresos no financieros, lo que se pide prestado hay que devolverlo y con intereses. No actuar racionalmente implicaría un crecimiento exponencial de la deuda pública. 

Por desgracia, en España tenemos mucha experiencia en este sentido. En 2007 nuestra deuda ascendía a 383.798 millones de euros, un 35,5% de nuestro Producto Interior Bruto (PIB), mientras que en el segundo trimestre de 2016 era de 1.106.693 millones de euros, un 101% del PIB. La deuda por habitante pasó durante estos años de los 8.404 a los 23.831 euros, esto es, se ha triplicado en menos de 9 años. Cierto es que no tenemos el problema de Grecia, con un ratio de deuda pública respecto al PIB de 179% en el segundo trimestre de 2016 (29.038 euros de deuda por habitante) ni de Italia, con 135% respecto a su PIB (37.016 euros), pero debemos de intentar no solo contener su crecimiento, sino reducir su volumen. Para esto hace falta mejorar nuestra recaudación.

BALANCE DE SITUACIÓN

Analizando la evolución de la recaudación de los principales impuestos en España: IRPF, Impuesto de Sociedades (IS) e Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), se obtienen varios resultados que invitan, cuanto menos, a la reflexión. 

En primer lugar el peso de estas tres figuras impositivas supone el 84% de la recaudación en relación al total de ingresos tributarios. Esto significa que si lo que se busca es mejorar la eficacia recaudatoria y conseguir un mayor volumen de ingresos hay que actuar preferentemente sobre estos tres impuestos, que son los que tienen una mayor capacidad tributaria. 

En 2015, la recaudación del IRPF, IS e IVA suponían el 40%, 11% y 33%, respectivamente, de todos los ingresos tributarios. Lo anterior no es óbice para mejorar la capacidad fiscal de otras figuras impositivas, pero ha de tenerse muy presente que la verdadera mejoría o, por el contrario, empeoramiento fiscal, se deriva de la aplicación de actuaciones sobre estos tres impuestos. Esto claramente es un aviso para navegantes. No se puede mejorar nuestro sistema fiscal sin introducir cambios de calado en estos tres tributos. Aprobar actuaciones en otras figuras tributarias también puede ser adecuado, pero siempre considerándolos como medidas complementarias, no sustitutivas de aquellas que tengan como centro operativo los tres grandes tributos.

En segundo lugar, la recaudación fiscal es cuanto menos asimétrica por figuras tributarias. Si bien el peso de la recaudación directa (IRPF e IS) se sitúa en un 51% de los ingresos tributarios, frente al 33% del IVA, es notoria la pérdida de recaudación del IS. Para que se hagan una idea el tipo general nominal de este impuesto ha pasado del 40% en 1991 pudiendo llegar, en algunos casos, al 15% en 2016. 

Esta bajada del tipo nominal (el efectivo es mucho más reducido para las grandes empresas) ha provocado una pérdida de recaudación sin precedentes. El máximo de la serie se situaba en 2007 con 44.823 millones de euros, mientras que en 2015 los ingresos del IS no superaban los 20.700 euros. Es más, este impuesto ha llegado a recaudar únicamente 16.611 millones de euros, debido a la crisis, en 2011, un importe inferior al obtenido en 2000. Este resultado, aparte de las cuestiones coyunturales derivadas de la mala situación económica que ha atravesado nuestro país, parece también responder a la propia actuación del legislador que ha optado por una bajada frenética de los tipos impositivos. A lo anterior hay que añadir las importantes ventajas fiscales, derivadas de las exenciones, bonificaciones, deducciones de las que se benefician, especialmente, algunas empresas, y que les han permitido rebajar su tipo impositivo real hasta la mitad o menos de tipo teórico. 

Por lo tanto, si se quiere corregir esta tendencia, es necesario reformar en profundidad este impuesto. No parece demasiado lógico que año a año aumente la divergencia entre la recaudación entre el IRPF (también afectado por la crisis) y el IS. Así, en 2007, el cociente entre recaudación del IS y el IRPF era del 61,7%, mientras que en 2015 se situaba en el 28,5%. Si es necesario pedir un mayor esfuerzo fiscal para combatir el déficit y la deuda, esta petición no puede ser asimétrica entre las personas físicas y las empresas. Los dos tributos son de naturaleza directa y gravan la renta, de ahí que el esfuerzo fiscal no debería ser tan diferente.

En tercer lugar, el IRPF viene demostrando a pesar de la crisis una estabilidad en su capacidad recaudatoria, debido en buena medida, a la subida de impuestos aprobada en 2011, inicialmente para un año, pero que finalmente se aplicó durante tres. Gracias a esta medida, la recaudación en 2015, que fue de 72.346 millones fue prácticamente la misma que en 2007 con 72.614 millones, aunque en 2009 se alcanzó el mínimo de la serie con 63.857 millones de euros. Algo bien distinto es cómo se reparte esa carga fiscal. A partir de los Informes de Recaudación Tributaria de Ministerio de Hacienda y Función Pública se comprueba como del total de recaudación en 2015 en el IRPF, más de 66.158 millones de euros proceden de retenciones del trabajo (91,4%), mientras que las de pagos fraccionados, aplicables a los rendimientos de actividades económicas son de 2.250 millones de euros (3,1%) y las retenciones de capital de 3.286 millones (el 4,5%). De nuevo, asimetría desde la perspectiva de las rentas gravadas.

Finalmente, y por lo que respecta al IVA, un impuesto indirecto, que no diferencia en función de la renta que obtiene el contribuyente, se comprueba como su recaudación ha aumentado. En buena medida como consecuencia de las continuas subidas de su tipo general, que pasó del 16% en 1995 al 18% en 2010 y finalmente, al 21% desde 2012 y del tipo reducido que pasó, en los mismos años, del 7% al 8% y al 10%. Además, ciertos productos “ascendieron” a un tipo de IVA superior (del reducido al general), lo que de facto es también una subida. 

Comparando en 2007 y 2015 el ratio de recaudación vía IVA e IRPF, éste paso del 76,9% al 83,3%, con la consiguiente pérdida de capacidad redistributiva, ya que como es conocido todos los impuestos indirectos tienen un comportamiento regresivo. Este efecto es mucho mayor si se tiene en cuenta la amplia capacidad de recaudación del IVA. Por lo tanto, si bien es una figura altamente recaudatoria, y relativamente fácil de aplicar, sus efectos sobre la desigualdad de la renta, debido a su incapacidad de discriminar según los ingresos de los contribuyentes, son muy importantes. Esto es, cualquier actuación que suponga un incremento de los tipos impositivos del IVA debería tener en cuenta estos efectos sobre la distribución de la renta.

En consecuencia y tomando en consideración todo lo expuesto, sería conveniente plantearse una reforma fiscal de verdad, en condiciones, que realmente mejore nuestro sistema tributario. De nuevo, hay que evitar actuaciones puntuales, centradas básicamente en un incremento/descenso de los tipos impositivos, e introducir otros mecanismos que ajusten mejor la capacidad fiscal de nuestros impuestos. 

No hacerlo o seguir haciendo lo mismo, va a suponer una vuelta de tuerca al ya excesivo gravamen de la rentas del trabajo e incrementar la regresividad fiscal de nuestro sistema fiscal, ya de por si elevada dada la alta recaudación procedente del IVA (y otros impuestos indirectos) y de las cotizaciones sociales. Por cierto, desde el Fondo Monetario Internacional se ha recomendado a España que, además de recortar en sanidad y educación, se apueste por una subida del IVA, los impuestos especiales y los medioambientales. 

A lo anterior hay que añadir la recomendación de la Comisión Europea una nueva subida del IVA, por medio de la eliminación de tipo impositivo reducido del IVA de algunos bienes y servicios, pasándolos al tipo general. Este sería el caso de ciertos productos no básicos de alimentación, servicios de restauración y transporte de viajeros. Por lo tanto, se volvería a engrosar el listado de productos hacia el tipo general. 

Para terminar, tenemos que hacer un ajuste en dos años de 10.000 millones de euros.  Convendría analizar, con mucho detalle, como se pretende hacerlo, ya que cualquier subida de la presión fiscal indirecta tiene efectos sobre la desigualdad de la renta. Por otra parte, las rentas del trabajo están muy gravadas y sería recomendable reducir su presión fiscal para las rentas bajas y medias-bajas, que son las que han sufrido los mayores recortes de gasto social. 

En consecuencia, además de pensar qué impuestos puedo tocar y cuánto puede obtener, hay que tener muy en cuenta sus implicaciones. La recaudación importa, y mucho, pero hay que ver quién realmente soporta estos impuestos ¿Serán nuevamente los mismos contribuyentes? ¿Se seguirá incrementando la regresividad en nuestro sistema fiscal?