ÁGORA ECONÓMICA

Presupuestos públicos, algo más que una herramienta contable

Estas semanas se prevén de gran intensidad en el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Antes del 30 de septiembre tienen que estar listo el Proyecto de Ley de los  Presupuestos Generales de Estado. Además, hay que tener en cuenta que se trata de un ejecutivo que debe gobernar en minoría, dado el amplísimo arco parlamentario de la presente legislatura y esto claramente condiciona las dotaciones presupuestarias

Presupuestos públicos, algo más que una herramienta contable

Tan solo hay que recordar las concesiones que tuvo que hacer el Ejecutivo Central a una serie de partidos minoritarios para que aprobasen las cuentas de 2017. Es más que probable que, nuevamente, se vuelva a repetir esta situación.

Muchas veces se trata de identificar el presupuesto público como una mera herramienta contable, donde se recogen los gastos que deben realizarse durante el ejercicio. Es cierto que con el presupuesto se trata de registrar las distintas operaciones a realizar durante el año, sin embargo, los presupuestos públicos van mucho más allá, puesto que se trata del documento económico más importante para conocer las actividades del sector público a nivel estatal, autonómico o local.  

Tal es su importancia que sin presupuesto es imposible gestionar la actividad pública. El presupuesto de gastos es un documento de realización obligatoria, no así el de ingresos, pero siempre es recomendable tener un documento que contenga las principales directrices en materia de recursos, ya que en buena medida, condiciona la capacidad de gasto de la administración pública.

DIFERENTES PRESUPUESTOS

Es más, no existe un único tipo de presupuesto. Así, es posible diferenciar entre el presupuesto inicial, que es el aprobado por el poder legislativo, para que el ejecutivo pueda gestionar los fondos públicos, y el presupuesto liquidado, que es el realmente ejecutado al final del ejercicio. Además, se cuenta con el presupuesto consolidado, con el que se trata de depurar los presupuestos, de forma que se puedan cancelar las transferencias entre los diferentes agentes que forman parte del sector público, ya que de esta forma se posibilita conocer mucho mejor la realidad de la actuaciones públicas, al evitar duplicidades. Por ejemplo, si el Estado transfiere fondos para que la Xunta de Galicia mejore una carretera de titularidad autonómica, es necesario contabilizar solo una vez esta dotación, hacerlos dos veces sería un error contable. Por lo tanto, la simple suma de los diferentes presupuestos parciales no permite obtener una información exacta de la verdadera dimensión del sector público, de ahí la importancia de contar con presupuestos consolidados.

En ocasiones se critica que existan diferencias de calado entre el presupuesto inicial y el liquidado, apareciendo las llamadas desviaciones presupuestarias. Sin embargo, este tipo de divergencias no tienen que ser malas, ya que pueden ser necesarias para ajustar el presupuesto inicial a las necesidades reales del día a día de la gestión pública. 

MAS ALLÁ DE “APROBAR” UNAS CUENTAS

Estas desviaciones presupuestarias pueden ser debidas a múltiples factores, por ejemplo, una alteración de las condiciones técnicas inicialmente previstas en la ejecución de una obra, o bien por una modificación en las condiciones de mercado que pueden modificar al alza los precios. Por ejemplo, cuando se construye una autovía o se realizan tramos de Alta Velocidad, se pueden encontrar con problemas no previstos que pueden provocar un sobrecoste, totalmente justificado. Por otra parte, como las inversiones públicas suelen durar varios años, los precios pueden oscilar durante el período de construcción, lo que genera diferencias totalmente lícitas entre el presupuesto inicial y final. 

Además, la existencia de desviaciones presupuestarias permite valorar la eficacia en la gestión de las diferentes administraciones y organismos públicos y ofrece una información económica más real y significativa de la actividad pública.  Una mayor y mejor planificación se traducirá en menores divergencias. Por el contrario, si los proyectos se aprueban sin el debido estudio o si la memoria económica es demasiado generosa, por ejemplo, si se infraestiman los costes, es probable que las diferencias sean de calado. Esto último sí que es un problema, ya que los presupuestos no serían creíbles.

Estas desviaciones presupuestarias tienen un claro reflejo contable. Así, puede ser necesario dotar créditos suplementarios, que surgen cuando hay que incrementar el gasto inicial, consecuencia de una dotación no prevista; créditos extraordinarios, si resulta preciso establecer nuevas partidas de gasto, lo que resulta bastante complicado de justificar o transferencias de crédito, cuando se deriva todo o parte de los créditos de un programa presupuestario a otro. Precisamente esto último obliga a realizar correctamente los presupuestos, ya que un mal diseño de los mismos puede suponer una dotación insuficiente, que luego es posible que no se corrija con otras partidas, ya que hay dotaciones que no se pueden transferir. 

Además, pueden aparecer créditos generados, que surgen cuando hay que considerar ingresos no previstos y créditos incorporados, que proceden de remanentes (presupuestos no gastados) de ejercicios anteriores. Como se puede comprobar la casuística presupuestaria es amplia y no todo es “aprobar unas cuentas”.

INSTRUMENTO VIVO

Todo esto se traduce en que el presupuesto no debe considerarse como un documento rígido al que se deba ceñir la actividad del sector público. El  presupuesto público debe entenderse como un instrumento “vivo”, que permita cierta flexibilidad para adaptarse a las circunstancias cambiantes e imprevistas. El presupuesto es un documento dinámico con capacidad de adaptación a las necesidades no previstas. La excesiva rigidez presupuestaria no es buena, ni en términos de eficiencia ni de equidad.

Otras veces sucede que una administración pública no logra gestionar adecuadamente su presupuesto, no siendo capaz de agotar la dotación aprobada. Esto debería suponer que el próximo año se debería ajustar el presupuesto. Por lo tanto, resulta vital comprobar de forma periódica el grado de ejecución del presupuesto. Una ejecución demasiado rápida o lenta, puede suponer una mala gestión de los recursos públicos. Por desgracia, una mala planificación o la aparición de circunstancias imprevistas pueden agotar muy rápidamente las dotaciones. Por el contrario, la inanición de alguna administración pública puede traducirse en no gastar aquellos fondos que sí eran necesarios para la ciudadanía.

CLASIFICACIÓN Y CICLO PRESUPUESTARIO

El presupuesto público permite cuatro clasificaciones, todas ellas muy importantes para conocer el alcance de su dimensión e influencia. Por programas, en la que el presupuesto público desarrolla todas las dotaciones presupuestarias, analizando cada actuación según sus objetivos, medios presupuestarios y alternativas para cada gasto, explicando la razón de su selección y estimando sus resultados.  En segundo lugar, se cuenta con la clasificación orgánica, que asigna el gasto a los organismos responsables de su gestión, lo que permite conocer con detalle quién gasta, lo que facilita enormemente la discusión política del presupuesto. En tercer lugar, clasificación funcional, que agrupa a los gastos públicos en función de la finalidad para la consecución de los mismos objetivos, lo que permite dar respuesta a las pregunta para qué se gasta. Finalmente, estaría la clasificación económica, que agrupa los gastos e ingresos por capítulos, diferenciando entre operaciones corrientes, de capital, permitiendo dar respuesta a las preguntas en qué se gasta, cómo se gasta y cómo se ingresa.

El ciclo presupuestario es otra de las cuestiones muy a tener en cuenta en materia presupuestaria, que permite diferenciar entre varias etapas, todas ellas de indudable relevancia económica. La primera, donde el gobierno fija el escenario macroeconómico para el próximo ejercicio, incluyendo indicadores de empleo, precios, tipo de interés, evolución de la renta, deuda, déficit, etc., por la incidencia que todas estas variables tienen en los ingresos y en los gastos futuros. Con ese punto de partida, el ejecutivo define la orientación y las líneas generales de los presupuestos. Así, cada departamento elaborará su anteproyecto parcial de presupuesto, revisando y priorizando en los diferentes programas de gasto. Ese anteproyecto será presentado al departamento de hacienda. Precisamente será éste el que analizará los distintos anteproyectos y priorizará los programas de gasto presentados por cada departamento, de acuerdo con los objetivos del gobierno y las disponibilidades financieras. Una vez terminado este proceso, el departamento de Hacienda redacta un anteproyecto de Presupuestos Generales y los presenta al gobierno para su potencial aprobación. Esta es precisamente la etapa en la que nos encontramos en la actualidad a nivel estatal. Esta primera etapa puede durar hasta  9 meses, lo que significa que el proceso presupuestario comienza el 1 de enero de cada ejercicio y dura hasta el 30 de septiembre, en condiciones normales.

En la segunda etapa el gobierno presenta el Proyecto de Ley al Parlamento y una vez estudiado, el Parlamento puede establecer dos tipos de objeciones. Las enmiendas a la totalidad que suponen un completo rechazo al Proyecto de Ley. Si estas prosperan, el ejecutivo o bien prorroga los presupuestos del ejercicio anterior o dimite, disuelve el Parlamento y convoca elecciones. Lo habitual es precisamente lo primero, llegándose a dar, y no hace mucho, prorrogar un presupuesto ya prorrogado. Además, se cuentan con las enmiendas parciales que son discutidas en comisión, para a continuación llevarlas al Pleno del Parlamento, quien debe aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos presentado por el Gobierno, junto con las enmiendas que fueron aceptadas. El plazo máximo para tener los presupuestos aprobados es el 31 de diciembre.

En la tercera etapa, la de ejecución del presupuesto consiste en la autorización del gasto, disposición del gasto, contracción de la obligación, ordenación del pago y realización material del pago. El período de ejecución es desde el 1 de enero al 31 de diciembre del año siguiente después de la aprobación del presupuesto.

En la cuarta etapa, la de control presupuestario, aparece el control interno realizado por la Intervención General, siendo su objetivo principal el control de legalidad, que realiza al mismo tiempo que se ejecuta el presupuestos en diferentes fases (intervención o fiscalización previa, intervención material del gasto, intervención formal de la ordenación del pago e intervención material del pago). Además, también desarrolla un control de eficiencia del gasto público. Comprende desde el 1 de enero al 31 de diciembre. 

Además, se cuenta con un control externo, realizado a posteriori, por parte del Tribunal de Cuentas (u otro órgano fiscalizador con competencias similares, por ejemplo en Galicia, el Consello de Contas) que es el órgano judicial especializado e independiente que vela por el cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia y economía. También se cuenta con el control parlamentario que posibilita el político. Este control por parte del Tribunal de Cuentas puede durar varios años. Por lo tanto, el ciclo presupuestario dura muchos años.

MARGEN DE MEJORA

Como se puede comprobar detrás de la presentación de un presupuesto hay un proceso laborioso. Ahora bien ¿Es posible introducir mejoras en la gestión presupuestaria? Es evidente que la gestión presupuestaria pública no ha estado exenta de problemas, de ahí que sea necesario mejorar la estructura de la administración para que sea más ágil y flexible. En la actualidad hay muchos ejemplos y experiencias de buena gestión en todas las administraciones públicas, que posibilitan una mejora en la prestación de servicios y una medición más adecuada de los resultados. Ese es el camino.

Además, es necesario evaluar las políticas públicas, para eso es necesario dedicar más recursos. Resulta imprescindible la aplicación de técnicas de evaluación económicas de los proyectos públicos, análisis que no siempre se realiza y contar con una memoria económica en la aprobación de las leyes. Además, es necesario informar a los ciudadanos de las actuaciones y las justificaciones llevadas a cabo por las diferentes administraciones públicas y mejorar su gestión económica-financiera. Al fin al cabo las administraciones públicas deben trabajar para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía.