Como es conocido las Corporaciones Locales (CC.LL.) representan el nivel jurisdiccional más próximo a los ciudadanos. Sus competencias responden al modelo teórico del federalismo fiscal y desempeñan un papel vital para el buen funcionamiento de los servicios públicos: seguridad ciudadana, transporte, recogida y tratamiento de residuos, actividad deportiva, etc.
La administración pública local en España está constituida fundamentalmente por los ayuntamientos, provincias, cabildos y consejos insulares. Pero también existen otras administraciones públicas de ámbito supranacional como la comarca, el área metropolitana o las mancomunidades de ayuntamientos, que non son del todo conocidas. Además, hay entidades de ámbito inferior al ayuntamiento como las parroquias o las entidades locales menores ¿Pero cuáles son sus funciones y competencias? ¿Es realmente necesario este conjunto de entidades? ¿Resulta necesaria una reordenación de la administración pública a nivel local?
MANCOMUNIDADES
Comencemos analizando el papel de cada una de las instituciones que podemos encontrarnos a nivel local. En primer lugar, las mancomunidades son asociaciones voluntarias de ayuntamientos creadas para el desarrollo y gestión de obras, servicios y otros fines. Para la creación de una mancomunidad de ayuntamientos no es necesario que todos pertenezcan a una misma provincia, ni que exista entre ellas una continuidad territorial. Precisamente por esto último, las mancomunidades de ayuntamientos no son entidades locales.
Entre sus funciones se encuentra la promoción y el desarrollo económico, la actividad turística, la creación de escuelas taller y casas de oficio, el asesoramiento a emprendedores, la formación para las empresas y cualquier otra que sea de interés para esta entidad. Otra de sus actuaciones puede ser el transporte colectivo, el tratamiento de los residuos sólidos urbanos, el abastecimiento de aguas, servicios contra los incendios, etc. Además, resulta habitual encontrase con mancomunidades de ayuntamientos que presten servicios técnicos, como puede ser el asesoramiento en materia de urbanismo, recaudación tributaria, etc. Además,
es frecuente que las mancomunidades realicen actividades conjuntamente con las diputaciones provinciales.
Su carácter de asociación voluntaria implica que sus ingresos son fruto de las contribuciones realizadas por cada uno de los integrantes de la mancomunidad, lo que puede ser una rémora a su desarrollo. No obstante, también se contempla la posibilidad de obtener ingresos por parte de otras administraciones públicas, sobre todo diputaciones y Comunidades Autónomas (CC.AA).
Ahora bien ¿Cuál es su relevancia práctica? A partir de los informes del Consello de Contas, en Galicia se cuenta con más de 40, de las que una parte significativa apenas tiene actividad. Es más, en Galicia este modelo apenas ha tenido éxito y lo previsible es que las diputaciones provinciales vayan desempeñando los servicios que hasta el momento prestaban las mancomunidades. Además, las mancomunidades han tenido una importante componente política, que puede haber lastrado su funcionamiento. Quizás una alternativa sea los consorcios para determinados tipo de servicios, de naturaleza más técnica. Uno de los más activos en las provincias de Ourense y Lugo es el Consorcio para el Turismo de la Ribeira Sacra.
AREAS METROPOLITANAS
En segundo lugar, se encuentran las áreas metropolitanas, que son entidades locales integradas por ayuntamientos pertenecientes a grandes aglomeraciones urbanas en las que existe vinculación económica o social. Debido a esto último es necesaria la planificación y la coordinación conjunta y la prestación de determinados servicios y obras. Son las CC.AA. las responsables de crear, modificar o suprimir este tipo de entidades.
Para que un área metropolitana sea viable es necesario que esta entidad garantice el acceso a toda la población de los servicios con idénticas características, con independencia del lugar de residencia. Esto solo es posible gracias a la gestión centralizada y coordinada. Además, es preciso garantizar una reducción de costes, lo que se puede conseguir gracias a una gestión mejor planificada del servicio, o una mayor capacidad de negociación con la empresa adjudicataria (al poder negociar en situación de monopsonio) o a la especialización en la prestación del mismo (con las consiguientes economías a escala).
En España hay algunos ejemplos de áreas metropolitanas que llevan muchos años funcionando con éxito, como es el caso del área metropolitana de Barcelona, con servicios de transporte urbano e interurbano y de saneamiento y recogida de residuos sólidos urbanos. En Galicia, la primera entidad de estas características estará aprobada antes del verano, correspondiendo al área metropolitana de Vigo.
Esta entidad la formarán, además del municipio vigués, los ayuntamientos de Cangas, Moaña, Soutomaior, Fornelos, Pazos de Borbén, Redondela, Nigrán, Baiona, Gondomar, Mos, Porriño, Salceda y Salvaterra de Miño, en total 14 municipios. Además, es previsible que, a corto plazo, se unan también otros, ya que se viene comprobando un gran interés por formar parte de esta nueva entidad.
Así, tras más de cinco años de intenso trabajo, parece que, en breve, contaremos con la primera experiencia de área metropolitana en Galicia, que contó además, con un informe técnico positivo de naturaleza jurídica y económica elaborado por la Universidad de Vigo en octubre de 2010. Precisamente, en este informe se señalaba la necesidad de agrupar el 70% de los potenciales servicios, generándose los mayores ahorros en los servicios de tratamiento de aguas y de recogida de residuos sólidos urbanos, además de los sociales y de promoción del empleo.
COMARCAS
En tercer lugar, se encuentran las comarcas. Al igual que sucedía con las áreas metropolitanas, son las responsables de crear estas entidades. Para ello es necesario que agrupen a varios ayuntamientos, con intereses comunes que requieran una gestión propia y/o demanden una prestación de servicios por parte de un ámbito superior de gobierno.
En Galicia el mapa comarcal lo comprenden 53 entidades y tiene como objetivo principal la promoción económica en cada una de ellas. Además, la distribución comarcal también es utilizada por la Xunta de Galicia para la organización territorial de otros servicios públicos. Sin embargo, su relevancia práctica aún no se ha aprovechado totalmente.
Así, se podría pensar en una apuesta comarcal por el turístico en Galicia, como oportunidad para desarrollar con mayor éxito las actuaciones en este campo. Esto permitiría la realización de actividades y líneas de trabajo más acordes con la realidad de cada zona, tal y como señala un reciente trabajo, que en breve será publicado, elaborado por investigadores de la Universidad de Santiago de Compostela y la Universidad de Vigo, sobre la potencialidad del turismo comarcal en Galicia.
DIPUTACIONES
En cuarto lugar estarían las diputaciones. Estas entidades nacen ante la necesidad de contar con una jurisdicción superior al ayuntamiento, que sea capaz de prestar de manera adecuada determinados servicios, en su mayoría vinculados con el medio ambiente, cultura y ocio, promoción turística e infraestructuras. El tamaño inadecuado de ciertos ayuntamientos, esto último una realidad muy relevante en Galicia al ser un ejemplo claro de minifundismo local, aconseja contar con entidades de mayor tamaño.
Las competencias de las diputaciones provinciales son la coordinación de los servicios municipales entre sí, para garantizar la prestación integral y adecuada de los mismos, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de los ayuntamientos, especialmente aquellos con menor capacidad económica y de gestión, la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y en su caso, supracomarcal y en general el fomento y la administración de los intereses particulares de cada provincia. Teniendo en cuenta lo anterior, no parece aconsejable que las diputaciones provinciales tengan un excesivo presupuesto en el resto de capítulos de gasto.
La principal fuente de financiación de las diputaciones provinciales en Galicia son las subvenciones procedentes del Estado (75% de los ingresos) que dependen de la población de cada provincia. Por lo tanto, aquellas con problemas de crecimiento vegetativo captan, por esta vía, cada vez menos recursos.
Al igual que sucede con los ayuntamientos, las diputaciones pueden establecer tasas y precios públicos para financiar los servicios prestados por estas entidades y contribuciones especiales por la realización de obras, establecimiento y ampliación de servicios públicos. Además, también pueden establecer recargos sobre determinados impuestos municipales, siendo el más importante el recargo sobre del Impuesto de Actividades Económicas.
No podemos obviar que desde hace algunos años se viene cuestionando el papel de las diputaciones provinciales, de ahí que sea necesario rediseñar de estas instituciones. Son entidades que requieren una “puesta a punto” adaptada a los nuevos tiempos. Su engarce entre la administración autonómica y los ayuntamientos necesita de importantes mejoras y un planteamiento adecuado al siglo XXI.
Como se ha señalado las diputaciones provinciales pueden desempeñar un importante papel de coordinación intermunicipal, en especial en aquellos ayuntamientos con escasa capacidad de gestión, que posiblemente sean aquellos con menor población. Su justificación, reside en gran medida, en conseguir este objetivo.
AYUNTAMIENTOS
Finalmente se encuentran los ayuntamientos, que en España presentan una gran heterogeneidad, debido a la variable poblacional, ya que más del 80% de ellos tiene menos de 5.000 habitantes, lo que en su conjunto representa menos del 20% de la población.
Los ayuntamientos pueden prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades de los vecinos, dentro de sus competencias. Dentro de los servicios mínimos en los ayuntamientos se encuentran el alumbrado público, cementerios, recogida de residuos sólidos urbanos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, red de alcantarillados, acceso a los núcleos de población, pavimentado de vías públicas y control de alimentos y bebidas.
En los ayuntamientos con una población superior a los 5.000 habitantes, además, se debe prestar los servicios de parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos. En los ayuntamientos con una población superior a los 20.000 habitantes además debe prestarse los servicios de protección civil, servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. Finalmente, para los ayuntamientos con una población de 50.000 habitantes, se deberá prestar, además, el transporte colectivo urbano de viajeros y la protección de medio ambiente.
Llegados a este punto es razonable pensar si realmente todas las entidades aquí señaladas están bien articuladas. Como se ha señalado, algunas no han tenido demasiado éxito, otras precisan de cambios de calado. Para ello les recomiendo la lectura del primer documento de la Red Localis, Red Local de Administración Pública, de libre difusión en http://redlocalis.com/documentos/.
En este trabajo, avalado por profesores e investigadores universitarios y profesionales en ejercicio de la administración local de Galicia, se ponen de manifiesto hacia donde deben dirigirse los esfuerzos en la ordenación del marco jurídico general y local en particular. Una lectura, muy apropiada para conocer la realidad de la administración local de Galicia y sus principales retos.
