El actual modelo fiscal de las entidades locales se basa en un sistema establecido hace más de medio siglo, con ligeros retoques, sin que en lo últimos años se haya abordado en profundidad su revisión.
Esta es precisamente, una de las reformas continuamente anunciadas, pero eternamente pendientes, de la administración local.
El elevado minifundismo local que caracteriza a la práctica totalidad de la administración local gallega, condiciona notablemente la capacidad de captación de recursos y, paralelamente, la utilidad eficiente de sus presupuestos, mermados por la crisis económica y la incapacidad manifiesta, a veces de naturaleza voluntaria,de los ayuntamientos gallegos por mejorar sus niveles de recaudación.
BAJA CAPACIDAD RECAUDATORIA
Si bien esta situación mejoró, puntualmente, durante la última etapa de expansión económica, consecuencia de crecimiento en la construcción del parque de viviendas, especialmente en zonas turísticas,y sus efectos recaudatorios sobre los importes generados por las licencias urbanísticas, el Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras (ICIO), el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU),los ayuntamientos gallegos sufren un problema sistémico de falta de capacidad de recaudación respecto a la media nacional.
Por otra parte, los ingresos derivados del Impuesto de Actividades Económicas (IAE), salvo contados municipios con importante volumen de medianas y grandes empresas, es prácticamente testimonial. Finalmente, la recaudación del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) resulta marginal, comparado con la mayor parte de figuras tributarias.
TAMAÑO, RENTA Y POBLACIÓN
Considerando los efectos devastadores de la crisis económica sobre las arcas municipales, se hace mucho más necesaria una reforma fiscal. En los ayuntamientos locales gallegos cohabita, desde hace décadas, una escasa capacidad de gasto y un reducido esfuerzo por captar recursos propios, debido a su reducido tamaño y su elevada dispersión poblacional.
Esto supone un factor diferencial clave. La reducida dimensión de los ayuntamientos gallegos implica una menor recaudación fiscal, ya que a menor número de habitantes, menor nivel recaudatorio. Sin embargo, con independencia del volumen de población, siempre es necesario dotar una serie de servicios y que estos tengan una prestación mínima. Por otra parte, el elevado grado de dispersión poblacional, mal endémico de la hacienda local gallega, se traduce en la obtención de menores bases fiscales. Hay que tener en cuenta que, además, los habitantes de estos municipios, por lo general,no tienen rentas elevadas y, por lo tanto, sus aportaciones al presupuesto municipal son más bien discretas. En algunos casos, se unen las dos variables (alta dispersión poblacional y reducida población), lo que podría desencadenar “la tormenta perfecta”.
TIPOS BAJOS Y SUBVENCIONES
Además, en la mayor parte de los municipios gallegos parece comprobarse cierta intencionalidad por aplicar tipos impositivos bajos en los impuestos obligatorios (IBI, IVTM e IAE) y, al mismo tiempo, un escaso interés por utilizar figuras impositivas potestativas (IIVTNU e ICIO). En no pocas ocasiones esto puede responder a cuestiones de tipo político, que a la larga, podrían generar un flaco favor a la prestación de los servicios públicos. En otras ocasiones, esta falta de interés por incrementar esa presión fiscal tan reducida, se traduce en una fuerte dependencia presupuestaria de las subvenciones, tanto de la Xunta de Galicia, como de las Diputaciones provinciales, lo que puede explicar buena parte de la inhibición fiscal de los municipios gallegos. Además, siempre queda la “socorrida” posibilidad de la restricción presupuestaria blanda, de forma que se podría acudir al endeudamiento o al impago de las facturas, si se sabe que al final una administración superior acudiría al rescate financiero en última instancia. Evidentemente, esto no es lo deseable, pero ha pasado.
Por otra parte, la mayor parte de los impuestos locales se basan en indicadores elaborados por la Administración General del Estado (IBI, IAE, IVTM), lo que supone en realidad una gestión compartida con la Hacienda Estatal, ya que los importes recaudados por estas figuras tributarias dependerán de la bases utilizadas como referencia, que son fijadas por la normativa delegada de la Hacienda Central.
RECLAMACIÓN DE DEUDAS
Además, los ayuntamientos gallegos necesitan introducir avances en el proceso de recaudación y reclamación de las deudas a los ciudadanos. Existe una carga excesiva de trabajo en el proceso de recaudación fiscal, sobre todo para municipios de pequeño tamaño, que cuentan con poco personal, y no siempre especializado, para atender a esta labor. Asimismo, los ayuntamientos gallegos no se esfuerzan demasiado para cobrar las deudas tributarias, registrando una “tasa de mortandad” de cobro elevada. En este caso, las Diputaciones provinciales pueden ser una ayuda importante para los municipios de pequeño tamaño con el objeto de mejorar sus indicadores de éxito recaudatorio.
Actuaciones que corrijan este tipo de problemas evitarán, o por lo menos mitigarán, las importantes tensiones financiero-fiscales de aquellos municipios que actualmente sobreviven con una presión fiscal muy reducida, en parte, por poner un escaso interés en mejorar su capacidad de generación de ingresos. Se han dado casos de ayuntamientos que no cobran a sus ciudadanos por el abastecimiento y tratamiento de aguas, pero, a la vez, con graves problemas económicos para pagar las facturas del consumo de energía eléctrica y otros gastos corrientes.
Esta situación es incomprensible y, desde luego, flaco favor se hace a los ciudadanos actuando de esta forma.
Asimismo, el municipalismo gallego presenta una elevada “abstinencia fiscal”,que genera un raquitismo presupuestario y una clara insuficiencia endémica de recursos, que sólo pode ser mitigada por el importante volumen de transferencias que reciben algunos ayuntamientos. Esta dependencia provoca graves problemas en el mantenimiento de los servicios que prestan los ayuntamientos, ya que en ocasiones se crean con la transferencia recibida por la administración provincial y/o autonómica, pero posteriormente deben sufragarse con recursos propios, si desaparece o se reduce la ayuda que permitió la creación del servicio. Prescindir de algo que ya se presta no gusta a la ciudadanía. En estos casos, es el ayuntamiento quién debe seguir pagando estos servicios, con cargo a unos presupuestos que no contemplaban esta partida de gasto.
PODER TRIBUTARIO DELEGADO
Además, no se debe olvidar que el poder tributario de los ayuntamientos es delegado. La aplicación de los impuestos locales responde a una normativa estatal, ya que los ayuntamientos no pueden crear impuestos, aunque sí aplicar otras figuras tributarias (tasas y contribuciones especiales) y/o precios públicos. Sin embargo, estas fuentes de recursos carecen de bases fiscales suficientes que permitan una recaudación suficiente Por lo tanto, estas tres fuentes no son, en la práctica, recursos alternativos, sino complementarios a las cinco figuras tributarias. Su utilidad para equilibrar la cuentas locales es muy reducida.
Este problema de falta de recursos y dependencia excesiva de las transferencias desde otros niveles de gobierno se hace hasta más patente en los últimos años, ya que los ayuntamientos gallegos llevan desarrollando funciones y prestando servicios que no figuraban dentro de sus competencias, pero que eran demandados por sus ciudadanos. Esto supone una presión adicional sobre las arcas municipales que se fue solucionando vía endeudamiento. Este tipo de actuaciones se vino englobando bajo el epígrafe de gasto municipal “no obligatorio” o “impropio”, siendo en su mayor parte de naturaleza social, que es precisamente el que más demandan los ciudadanos y el que más cuesta recortar, por las implicaciones que tiene sobre el bienestar de las personas.
HETEROGENEIDAD POR ZONAS
Además, se observa una fuerte heterogeneidad en la aplicación de los tributos locales. No hay criterios comunes y se produce una escasa justificación de estas divergencias fiscales. A poco que se analice el panorama fiscal local en Galicia se comprueba un baile de tipos impositivos, exenciones, reducciones, bonificaciones, etc., incluso en municipios limítrofes. Esto puede provocar que los ciudadanos “voten con los pies”, llegando a trasladarse, de forma real o ficticia, a ayuntamientos con una menor presión fiscal, erosionando las bases impositivas. En la situación extrema, esto genera un profundo malestar entre la ciudadanía de municipios colindantes.
