Es una opinión consolidada que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto del crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente para evitar los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada
El suelo, sobre todo el rural, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Este problema de la dispersión de las edificaciones y su efecto medioambiental, paisajístico, urbanístico y económico, es especialmente grave en Galicia.
DINAMIZACIÓN DE NÚCLEOS RURALES
La Ley 10/1995, de 23 de noviembre de Ordenación del Territorio de Galicia y el Decreto 19/2011, de 10 de febrero que aprueba las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia tratan de fomentar la dinamización de los núcleos rurales a través de la rehabilitación y reutilización de las construcciones existentes y la mejora de infraestructuras y equipamientos.
En el marco de esta tendencia social se introdujo en Galicia la normativa urbanística que regulaba la rehabilitación de los edificios de carácter tradicional (artículo 40 de la Ley 9/2002) con el fin de facilitar la concentración de la población en los núcleos y las edificaciones ya existentes, posibilitando su renovación y rehabilitación.
Actualmente lo que se ha de entender por edificaciones tradicionales y sus posibilidades urbanísticas se regula en el artículo 40 de la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia. Dicha norma considera edificaciones tradicionales “aquellas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo”. Es muy criticable esta seudodefinición porque no incluye ninguna referencia a la tipología edificatoria tradicional de Galicia, lo cual puede contribuir a considerar como tradicionales edificaciones que son absolutamente contrarias a dicha tipología (por ejemplo una nave construida antes de 1975).
LÍMITES Y "RAZONES JUSTIFICADAS”
La ley hace una primera afirmación generalista y relevante. Permite en estas edificaciones la reconstrucción, rehabilitación y la ampliación “sin necesidad de cumplir los parámetros urbanísticos de aplicación salvo el límite de altura”. Es relevante porque esta norma es de aplicación directa y, por jerarquía normativa y competencial, se aplica a todos los planes al tener las Comunidades Autónomas asumida la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1.3. Constitución Española). ¿Quiere ello decir que al no aplicarse los parámetros urbanísticos no existen más límites que los que establece el propio artículo 40?. Entiendo que sí existen y que estos serían las normas sectoriales derivadas de la legislación que es competencia exclusivas del Estado (arts. 132 y 149.1 de la Constitución) que prevalecerían sobre lo establecido en el art. 40 Ley 2/16. Es decir, cualquier controversia entre las normas estatales y la autonómica tendría que resolverse dando preferencia al titular de la competencia prevalente, que en este caso entiendo que sería el Estado pero sólo respecto de sus competencias exclusivas, ya que el art. 40 es legislación Autonómica (sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2016). Incluso se podría considerar que la normativa sectorial autonómica es otro límite cuando tenga rango de ley.
A continuación la ley concreta que en estas edificaciones se permite la reconstrucción, rehabilitación y, por razones justificadas, la ampliación hasta en un 50% del volumen. Las dos primeras se permiten de forma automática si se cumplen los demás requisitos legales. La ampliación exige además la justificación de la misma. Este requisito legal (“razones justificadas”) parece estar en contradicción con la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que reiteradamente afirma que la licencia urbanística es un acto administrativo reglado, constituyendo un acto debido, en cuanto necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable. E incluso el Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 de febrero de 2015 afirma que ese carácter reglado impide que el ordenamiento contenga preceptos tan vagos o vaporosos que subrepticiamente introduzcan elementos discrecionales en la decisión de otorgar la licencia. Aplicando ésta consolidada jurisprudencia, el requisito legal (“razones justificadas”) sería incompatible con la misma por cuanto otorga a la administración una discrecionalidad de la que carece, salvo que se entienda en el sentido de que se cumple si se respetan todas las exigencias legales, tanto administrativas, como urbanísticas y sectoriales.
En ningún caso las razones justificadas pueden depender de razones de oportunidad, irracionales o arbitrarias, sino sólo de razones legales, aún cuando se apliquen conceptos jurídicos indeterminados. Las “razones justificadas” no pueden ser las subjetivas ni de la Administración ni del administrado. En definitiva, el legislador, con el artículo 40 de la Ley del Suelo, a pesar de la problemática que se deriva de su redacción y subsiguiente interpretación, ha tratado de favorecer la recuperación de las edificaciones tradicionales y de los núcleos de población sitos en un ambiente rural.
