Reflexiones sobre descentralización fiscal y experiencia en países federales

A lo largo del documento se va analizando, tanto desde la perspectiva más académica, como más aplicada, todo aquello que rodea al federalismo fiscal, para finalmente analizar la situación en España y establecer una serie de lecciones para nuestro país a partir de la experiencia internacional.
Con este estudio se persigue analizar la forma en la que se puede resolver el reparto de competencias fiscales entre los diferentes niveles de gobierno: Administración Central, Autonómica y Local, haciendo un especial énfasis en las relaciones financiero-fiscales entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA). 

DISTRIBUCIÓN DEL PODER TRIBUTARIO

La oportunidad de la monografía es evidente. La descentralización y el federalismo fiscal exigen la necesidad de repartir el poder tributario entre las diferentes administraciones. En todos países con federalismo fiscal, tal y como ocurre en España, es necesario contar con una administración tributaria regional que cohabite con la estatal y la local, esta última formada por los ayuntamientos y diputaciones. Es por lo tanto, necesario, enmarcar y evaluar la experiencia española, indicando sus dificultades y retos pendientes, señalando las iniciativas que se deberían aplicar y qué actuaciones es mejor evitar.
Para analizar la distribución de poder tributario en los estados descentralizados es preciso acudir a la literatura especializada, ya que no vale todo.  Muchas actuaciones fiscales en el campo de la descentralización, por falta de planificación, se han ido al traste. 
Hay que tener en cuenta que la descentralización fiscal no significa necesariamente una asignación tributaria en exclusiva a un determinado nivel de gobierno. Hay figuras impositivas con una múltiple adscripción y que funcionan correctamente. El caso del IRPF es España es posiblemente el mejor ejemplo que se puede poner. En segundo lugar, se pueden contar con tributos propios, tributos cedidos (parcial o totalmente) y participaciones territorializadas. Todos ellos deben estar presentes en el diseño de las haciendas multijurisdiccionales, tal y como ocurre en los estados fiscalmente federales.
Por ejemplo, en España, la Comunidad Autónoma de Galicia tiene varios tributos propios (canon del agua, canon eólico, impuesto compensatorio ambiental minero, etc.), tributos cedidos parcialmente (la parte autonómica del IRPF) y totalmente cedidos (Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto de Sucesiones y Donaciones, etc.) y participaciones territorializadas (el 50% de la recaudación obtenida en Galicia del IRPF  y del IVA).

REQUISITOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

Ahora bien ¿Es necesario descentralizar todos los impuestos? La literatura económica establece una serie de características que deben cumplir los impuestos para la descentralización sea viable y no acabe en “saco roto”. En primer lugar, es necesario que las figuras tributarias tengan un alto poder recaudatorio, ya que en caso contrario no interesa optar por esta vía, dada su escasa capacidad de generación de ingresos. En segundo lugar los impuestos que se pretendan descentralizar deben tener un efecto potencial bajo sobre la movilidad de las bases imponibles, ya que impuestos que presenten una alta movilidad pueden provocar una traslación territorial de la carga impositiva (es lo que se conoce como “votar con los pies”). En tercer lugar, debe tener una escasa sensibilidad a la coyuntura económica, o lo que es lo mismo deben ser “impuestos fuertes” ante cambios en el ciclo económico, ya que en caso contrario, su recaudación se verá mermada. En cuarto lugar, se debe cumplir con el principio de beneficio, esto es deben aplicarse sobre indicadores como la renta ingresada, el patrimonio y el gasto. En quinto lugar, deben conseguir una distribución homogénea de las bases imponibles en el espacio. En sexto lugar los impuestos no deben tener un alcance elevado de las economías a escala, de forma que no interese su centralización en gestión tributaria y, finalmente, aquellas figuras impositivas que se deseen descentralizar deben evitar la exportación fiscal.
Sin embargo, la realidad fiscal muestra un escenario algo diferente a esa situación ideal que acabamos de comentar. En algunos países se ha optado por descentralizar el Impuesto de Sociedades, una alternativa con muchas limitaciones y problemas. Lo mismo se puede decir del IVA, caracterizado por una fuerte elasticidad al ciclo económico, muy propenso a la evasión fiscal y necesitado, a todas luces, de una coordinación entre países.
¿Qué impuestos se deberían descentralizar? Las buenas elecciones vendrían por los impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre actividades económicas, sobre vehículos y la construcción, todos ellos a nivel local. Por lo que respecta al ámbito regional las figuras con mayor desarrollo serían el IRPF, los impuestos sobre las nóminas, transferencia de la propiedad, impuestos ecológicos y sobre el transporte y comunicaciones. En relación a los impuestos sobre el patrimonio y las herencias su aplicabilidad práctica debería medirse adecuadamente, de forma que se tendría que establecer un “esqueleto fiscal” común para evitar carreras tributarias a la baja sin límite. Esto es lo que está sucediendo en España entre CCAA; esta situación, a la larga supone la desaparición práctica del impuesto. Flaco favor le hacemos al sistema impositivo si vamos por esta vía.

COMPARATIVA POR PAÍSES FEDERALES

De un estudio por países federales se comprueba la existencia de tres modelos de descentralización fiscal. En primer lugar estarían aquellos denominados como de “autonomía fiscal”, con una amplia libertad en legislación y gestión tributaria (EE.UU y Canadá). En estos la hacienda central o federal y las subcentrales suelen compartir objetos imponibles, no existiendo, de entrada, bases imponibles armonizadas. Un segundo modelo serían aquellos que se basan en la “compartición de rendimientos” (Alemania y Australia) caracterizados por una  baja autonomía fiscal y un papel fundamental de las transferencias. Finalmente, estaría el “modelo de recargos”(Dinamarca, Noruega y Suecia) donde se aplican recargos en los impuestos de la hacienda federal, con una administración fuertemente centralizada. 
Como no puede ser de otra forma, todos los modelos anteriores tienen sus puntos a favor y sus limitaciones, siendo los primeros los menos dependientes de la administración central y los últimos los que requieren un mayor apoyo de las aportaciones estatales. A tenor de la realidad fiscal observada se comprueba como los principales impuestos en términos recaudatorios son, sobre todo, competencia de la administración central. Además, existen impuestos compartidos, que pertenecen a más de un nivel de gobierno, pero primando las competencia del nivel central. Además, en la administración y la gestión tributaria los gobiernos en el escalón regional desempeñan un papel muy importante. 
También se observa cierto patrón en el reparto de los impuestos. El nivel local pivota en torno a los tributos sobre la propiedad. En el nivel intermedio es frecuente encontrarse con el ITPyAJD y con el Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica. Además, la administración central tiende a reservarse el IVA, los Impuestos Especiales (IIEE) y los derechos de aduanas. Los tres, por razones obvias, necesitan estar centralizados fiscalmente.
El resto de impuestos (especialmente el IRPF y el IS) se reparten sobre todo entre el nivel central y el regional, aunque también puede participar la administración local. El tipo de reparto también presenta una casuística variada. No hay un patrón único.
Ahora bien ¿Cuál es el modelo óptimo de gestión tributaria? La perspectiva más descentralizadasería aconsejable cuando el peso recaudatorio de los impuestos propios es muy elevado, ya que éstos exigen mayores dosis de responsabilidad fiscal 
¿Qué nos dice la experiencia comparada? En EE.UU existe una nítida separación entre las tres administraciones tributarias (federal, estatal y local) pero mantienen una significativa cooperación institucional. En Canadá cohabita un modelo de administración tributaria complejo, ya que hay impuestos federales administrados por las provincias, aunque existen impuestos provinciales controlados por la administración federal. En Alemania se comprueba una insuficiente coordinación y armonización de protocolos entre los länders. En Suiza la nota más característica es que la administración de un impuesto no siempre la ejecuta el mismo nivel tributario que detenta la potestad legislativa. Finalmente Australia es ejemplo de país federal con la máxima independencia entre las administraciones tributarias del gobierno central y las regionales. 
La descentralización fiscal por figuras permite señalar como en el IRPF e IS en España supera al resto de los países federales. Por lo tanto, la descentralización fiscal en materia de imposición directa es un hecho constatado en España. En los impuestos sobre la propiedad patrimonial, las CCAA tienen un porcentaje de participación en los ingresos muy por encima de los estados en EE.UU y las provincias en Canadá. De nuevo, la descentralización fiscal es evidente.En impuestos sobre el consumo, España es el tercer país, después de Canadá  y EE.UU que mayor participación tiene en el nivel intermedio de administración, muy por encima de Suiza, Australia  y Alemania. Sin embargo, la mayoría de este porcentaje tiene que ver con participaciones territorializadas en IVA e IIEE. Por lo tanto, descentralización de los ingresos sí, pero no autonomía fiscal.
A tenor del estudio se llega, entre otras conclusiones, que España es el país de la UE más descentralizado en cuanto a capacidad normativa en el ámbito tributario, muy por encima de Alemania, Austria y Bélgica entre los países federales, e Italia entre los unitarios.
No parece por lo tanto muy lógica esa demanda generalizada de continuar cediendo capacidad y la idea extendida de que el sistema no da la suficiente autonomía a las CCAA. Quizás el problema es que no se haya sabido –o querido- utilizar toda esta capacidad. Estoy seguro que esto último es un aviso para navegantes para todos aquellos que siguen exigiendo, a toda costa, cesión fiscal desde la administración fiscal a cualquier precio.
Sin duda, esta última monografía editada por la Fundación Impuestos y Competitividad será una obra para reflexionar sobre la descentralización fiscal. Les animo a su lectura.