ÁGORA ECONÓMICA

Diferencias por autonomías en el cumplimiento fiscal, ¿en qué podemos mejorar?

La semana pasada en el XXIV Encuentro de Economía Pública/XXIV Public Economics Meeting,  celebrado en Toledo, se presentó un trabajo realizado conjuntamente con los profesores Santiago Lago Peñas y Xoaquín Fernández Leiceaga, sobre el grado de cumplimiento fiscal a nivel autonómico durante 2005-2015.

Diferencias por autonomías en el cumplimiento fiscal, ¿en qué podemos mejorar?

En esta investigación se estudió el nivel de cumplimiento fiscal autonómico durante más de una década, constatando una serie de interesantes resultados a partir de un ejercicio descriptivo y un posterior modelo econométrico, que garantiza robustez y fiabilidad a nuestro análisis. Los resultados de este trabajo permiten poner en valor el comportamiento de algunas Comunidades Autónomas (CCAA) como “alumnas aventajadas”, mientras que en otros casos, es altamente recomendable introducir significativas mejoras en su comportamiento fiscal.

CRISIS Y DÉFICIT
La reciente crisis económica provocó que España pasase de presentar superávits presupuestarios históricos y ratios mínimos sobre la deuda pública respecto al PIB, a un déficit cercano al 10%. Así, la evolución de la deuda pública refleja un fuerte crecimiento, al pasar del 40% respecto al PIB en 2007 al 100% en 2016, si bien la situación mejora a partir de 2013. Además, es un hecho constatable que los problemas de incumplimiento fiscal se concentran en las CCAA y en la Seguridad Social.

La literatura económica reciente permite señalar como el déficit y el incremento del endeudamiento desde 2007 viene explicado por las diferencias entre los compromisos de gastos  y la evolución negativa de los ingresos. Así, durante la crisis económica hubo que enfrentarse a un mayor nivel de gastos (a pesar de los fuertes recortes) y, paralelamente, una merma notable de los ingresos, que fueron vaciando las cuentas públicas. 

"En el bienio 2015-2015 es patente un deterioro del nivel de cumplimiento, a pesar de la mejora económica"

Es obvio que por el lado del gasto, destaca la relevancia cuantitativa de la sanidad, educación y servicios sociales. Por el lado de los ingresos hay que citar el comportamiento de los tributos gestionados por las CCAA y vinculados al ciclo inmobiliario (que han reducido significativamente su capacidad recaudatoria), las rebajas fiscales autonómicas (sobre todo el algunas CCAA que han optado por reducciones fiscales elevadísimas, especialmente en el Impuesto de Patrimonio y en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, perjudicando a aquellas que optaron por mantener su presión fiscal), la inercia del gasto (que debido al comportamiento de los estabilizadores automáticos, ha tenido que satisfacer a un mayor demanda) y las actuaciones anticrisis poco meditadas de algunas CCAA que se embarcaron en obras faraónicas y proyectos públicos con muy poca rentabilidad y de los que todos somos conscientes. 

"Las CCAA han tenido ayuda, y mucha, para rebajar su nivel de endeudamiento en los últimos años"

Otros trabajos señalan que el aumento del endeudamiento de las CCAA responde a la fuerte caída de la actividad y de sus ingresos y el aumento de sus necesidades de gasto. Así, se pueden distinguir varias etapas. La primera, de 2003-2007, donde  los ingresos y gastos crecen a un nivel similar. Una segunda, entre 2007-2009, donde los gastos se disparan y se produce una fuerte caída de ingresos. Una tercera,  entre 2009-2012, donde se reducen los gastos e ingresos en términos de caja. Y, finalmente, una cuarta, entre 2013-2015, donde se comienza a notarse una ligera mejoría. Además, otros trabajos señalan que el crecimiento del déficit se debe a la elevada propensión al gasto de algunos gobiernos autonómicos (en ocasiones de naturaleza no justificada), la escasez de recursos transferidos desde del Estado (debido a la merma notable de recaudación de los principales tributos) y la ausencia de corresponsabilidad fiscal de las CCAA (una de las materias pendientes de nuestro sistema autonómico).

Para analizar todas estas cuestiones, optamos por definir la variable cumplimiento fiscal, como la diferencia entre el déficit /superávit y el objetivo establecido en relación al PIB regional. Por lo tanto, si el cumplimento fiscal es positivo  significa que el déficit ha sido inferior al objetivo. Por el contrario, si resulta negativo, el déficit ha sido superior al objetivo fijado.  

Siguiendo con el funcionamiento de este indicador, es posible señalar varias etapas. Una primera, de 2005-2007, que corresponde a  los últimos años del boom económico, siendo la norma general la observancia de objetivos. Una segunda, de 2008-2011, período donde se hace patente un deterioro progresivo de las cuentas públicas, que solo se frena puntualmente en 2010 con la reforma del modelo de financiación autonómica de 2009, que supuso un aumento notable de la participación de las CCAA en la recaudación territorializada del IRPF y el IVA, hasta llegar al 50%. Una tercera, de 2012-2013, donde  el nivel medio de cumplimiento autonómico aumenta notablemente. Y, finalmente, el bienio 2014-2015, donde es patente un deterioro del nivel medio de cumplimiento y todo esto, a pesar de la tan señalada, por algunos, mejora económica generalizada.

EVOLUCIÓN DISPAR
Ahora bien, el comportamiento no ha sido el mismo entre las CCAA. Las hay más y menos cumplidoras. Dentro del primer grupo se encuentran Andalucía, Castilla y León, Asturias, Aragón, Canarias, Galicia, Madrid y la Rioja. Además, en nuestra CA, así como también en Canarias y Madrid, parece que el cumplimiento es el objetivo de la norma. 

Dentro del grupo de CCAA con un empeoramiento progresivo en el grado de cumplimiento estarían Murcia, Comunidad Valenciana, Cataluña y Baleares. Por su parte, País Vasco y Cantabria se encontrarían en un terreno intermedio entre las más y menos cumplidoras, mientras que Extremadura mostraría un comportamiento parecido al de Cantabria y País Vasco. Finalmente, Navarra y Castilla-la Mancha mostrarían un comportamiento más asimétrico y diferenciado del resto.

"No se pueden tomar medidas económicas a nivel autonómico sin contar con los gobiernos regionales"

Además, se constata a partir de la evolución del promedio del déficit observado, el cumplimiento fiscal y el peso de los intereses respecto al PIB, que el deterioro en el grado de cumplimiento 2014-2015 no viene provocado por un incremento del déficit, sino por las mayores exigencias de estabilidad presupuestaria. O dicho de otra forma, desde la Administración General del Estado se ha pedido a las CCAA un esfuerzo muy grande en pocos años. Esto ha provocado, que en su conjunto, las CCAA no hayan sido capaces de bajar de la barrera del  -1,5% del PIB en relación al déficit.

Además, los intereses de la deuda explican una parte pequeña del déficit hasta 2011, mientras que  en 2014 la mitad del déficit responde al comportamiento de los intereses. Posteriormente cae a un tercio, por la bajada de los tipos de interés y el Fondo de Liquidez Autonómica. Por lo tanto, el efecto de los intereses de deuda sobre el déficit se va reduciendo gracias a las políticas llevadas a cabo por el Banco Central Europeo, por medio de inyecciones de liquidez a los mercados de capitales y por la creación de mecanismos creados por la Administración General del Estado para conseguir un mayor desahogo financiero de las CCAA. O dicho de otra forma, las CCAA han tenido ayuda, y mucha, para rebajar su nivel de endeudamiento en los últimos años.
Como se ha señalado en un principio, para poder asegurar nuestros resultados se optó por plantear un modelo econométrico. Del mismo se verifica como en la probabilidad de cumplimiento fiscal influye la desviación en el ejercicio pasado, el recorte en el objetivo de déficit, los ingresos relativos de las CCAA y la alternancia de gobierno. 

Así, cada punto porcentual de desviación en el año anterior conduce a una desviación del mismo signo en el ejercicio corriente en el entorno de 0,4 puntos, lo que muestra cierta inercia para poder reducir las desviaciones presupuestarias. Por otra parte, cada punto de recorte en el objetivo, aumenta el incumplimiento cerca de medio punto. Cada 10 puntos de ingresos per cápita adicionales aumentaría el grado de cumplimiento en 0,8 puntos. El cambio de gobierno supondría una mejora en el déficit alrededor de 1 punto de PIB en el año siguiente al de las elecciones. Además, la coincidencia de color político entre el gobierno autonómico y el central aumentaría en promedio 0,7 puntos el valor del cumplimiento.

También se observa que la proximidad a unas elecciones no ha incrementado de forma clara y sistemática el quebrantamiento de metas fiscales. Además, las estimaciones no ofrecen respaldo a la tesis de que la carga de la deuda haya sido un factor explicativo de un menor cumplimiento con los objetivos, una cuestión relevante, ya que se suele utilizar precisamente este argumento para justificar ciertos comportamientos.

 Además, es preciso señalar que nuestro análisis muestra que las variables recogidas en el modelo explican una parte sustancial de esta diversidad (alrededor del 70%) y la dinámica global, pero no todo.  Por ello es precisamente necesario considerar otra batería de factores. Parece evidente que hay gobiernos autonómicos que se han tomado más en serio la consolidación fiscal que otros y esto, influye, en gran medida en los resultados.

"Hay gobiernos autonómicos que se han tomado más en serio la consolidación fiscal que otros y esto, influye en los resultados obtenidos"

Lo mismo sucede con las decisiones de otras administraciones con incidencia en gastos o ingresos, no podemos olvidar que la mayor parte de los ingresos que tienen las CCAA proceden de la Administración General del Estado y si a ésta le van bien las cuentas, podrá distribuir más.  Algo parecido ocurre con los procesos de presupuestación y contabilización, que influyen en el coste de la consecución de objetivos. 

Finalmente, es preciso señalar la necesidad de contar con las CCAA en el proceso de ajuste. No se pueden tomar medidas económicas a nivel autonómico sin contar con los gobiernos regionales. No se entiende, por ejemplo, como se ha tardado más de cuatro años en convocar a la Conferencia de Presidentes Autonómicos, ya que la anterior al 17 de enero de 2017, se celebró el 2 de octubre de 2012, cuando además, el acuerdo era que se celebrasen de forma anual. 

Además, hay que tener en cuenta todo lo ocurrido en estos últimos años e introducir mayor automatismo en lo que atañe a los protocolos a activar por incumplimiento. Es necesario reformar la financiación autonómica para reforzar sustancialmente la autonomía tributaria de las CCAA de régimen común. Esperemos que esto sea así en los próximos años. Los objetivos de las CCAA tienen que ser efectivamente pactados entre la Administración General del Estado y las CCAA. Este es el requisito inicial para que los gobiernos regionales se sientan efectivamente comprometidos en el cumplimiento de metas comunes. Aprendamos de los errores cometidos en materia de financiación autonómica.