Se ha dado a conocer este lunes 13 la “Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”, objeto de tanta expectación como revuelo ha causado. Al no disponer de espacio necesario para entrar al detalle sobre ella, yendo al grano, cabe detenerse, ante todo, en su preámbulo y, en particular, en su epígrafe V, que es donde se encuentra el meollo de la cuestión.
La (futura) ley de amnistía entra en la categoría de leyes singulares; o sea, “dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto”. Por ello, requerirá de un escrutinio especial, pues “las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa” (ambas citas de la STC 129/2013, de 4 de junio).
Tal escrutinio demanda un triple análisis, según el propio Tribunal Constitucional (TC), a saber: racionalidad (derivado de la prohibición de la arbitrariedad del legislador ex art. 9.3 CE); proporcionalidad (derivado del principio de igualdad ex art. 14 CE); y adecuación (a la tutela judicial efectiva, derivada del art. 24 CE). De los tres, el control más intenso debe producirse en relación con el segundo análisis, el relativo a la igualdad.
El primer análisis (racionalidad) requiere que la ley especial no carezca de explicación racional. Extrañamente, el párrafo séptimo del epígrafe V del Preámbulo comienza diciendo respecto de esta ley: “la razonabilidad de la misma se vincula a la justificación objetiva y razonable de su singularidad” (sic). O sea, que esta ley es razonable por el mero hecho de ser singular, cuando lo que exige el TC es encontrar razones que justifiquen la singularidad.
Obviamente, no cabe entrar en el tercer análisis, relacionado con la tutela judicial efectiva, con el que se garantiza que una ley singular no vulnere ese derecho fundamental poniendo a ciudadanos concretos en indefensión ante la justicia: aquí, por supuesto, es la propia actuación de jueces y tribunales lo que salta por los aires en relación con el conjunto de casos cubiertos por la amnistía (el mundo al revés).
El escrutinio constitucional más intenso que debe pasar toda ley singular se refiere al principio de igualdad, que exige justificar objetiva y proporcionadamente la diferencia que introduce; debiendo responder “a una situación excepcional igualmente singular,… casos excepcionales que… no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración… ni por los instrumentos normativos ordinarios” (de nuevo, STC 128/2013).
En este sentido, el párrafo octavo del epígrafe V señala: “la proporcionalidad de la ley deriva de la concreción del elenco de actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delitos y conductas que se amnistían y de su necesaria vinculación con los actos realizados en un periodo de tiempo acotado por la ley”. Esto es, otra vez, parece que la ley es proporcional por el mero hecho de ser singular.
En suma, la ley de amnistía pretende ser constitucional por ser singular. Pero la realidad -extraída de la doctrina del Alto Tribunal- es que solo su propio objeto (en este caso, la amnistía) puede servir para justificar la naturaleza singular de una ley y, por extensión, su constitucionalidad. No al revés, como intentan en el preámbulo los autores de la propuesta, carne de recurso antes de haberse aprobado.
