El debate sobre las prestaciones por desempleo

Ahora bien ¿Cómo actúan las políticas públicas en el mercado de trabajo?. ¿Son eficientes?. Su funcionamiento se basa en dos efectos: 1) incentivando ciertos comportamientos catalogados como “deseables” y 2) desincentivando y/o prohibiendo comportamientos “no deseables”. Para comprender cómo operan es habitual establecer una doble tipología: políticas activas y pasivas. Las primeras tienen como principal objetivo incentivar el empleo, puesto que el empleo es el motor económico de la economía. Las segundas, persiguen garantizar temporalmente cierto nivel de renta a los que pierden involuntariamente su trabajo. 

En sus inicios el sistema de prestaciones por desempleo funcionaba como un sistema asegurativo privado, a partir de la creación de un fondo de contingencia destinado a cubrir la potencial situación de desempleo. Con el paso de los años, y ante la generalización de los períodos de desempleo, esta situación se vio inviable financieramente y dada la necesidad de dotar un sistema sostenible en el tiempo, los estados obligaron a cotizar a todos los asalariados, nacionalizándose el esquema de protección social. Este fue uno de los grandes logros del Estado de Bienestar.

PROTECCIÓN PÚBICA VS PRIVADA
En cuanto a la protección social y la cobertura por desempleo hay que señalar que tres son las propiedades que definen el régimen de protección social y lo diferencian de los mecanismos de los seguros privados: 1) obligatoriedad del seguro para los asegurados; 2) prohibición a las entidades aseguradoras de rehusar las solicitudes de afiliación y 3) la no modulación de las tarifas en función de la importancia del riesgo. 

La obligatoriedad garantiza que la afiliación no sea de carácter voluntaria, no cabiendo la posibilidad de dejar que los interesados opten por no asegurarse. En segundo lugar, la prohibición a las entidades aseguradoras de rehusar las solicitudes de afiliación se basa en evitar la misma situación, pero desde el punto de las compañías de seguro (nadie puede quedar excluido por sus circunstancias laborales: temporalidad, empleo precario, etc.). Finalmente, la no modulación de las tarifas en función del nivel del riesgo se pretende establecer un sistema de no discriminación entre los diferentes tipos de colectivos.

Es conocido que los desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo pueden generar numerosas tensiones. Los parados, por la pérdida de su principal fuente de renta ven reducida su capacidad de obtención de ingresos, lo que repercute sobre la función de demanda agregada cuando se ven obligados a reducir sus niveles de consumo e inversión. En este escenario, el sector público asume el papel de agente asegurador prestando ayuda al desempleado desde el punto de vista monetario por medio de las prestaciones por desempleo. 

CRÍTICAS AL SISTEMA
El funcionamiento del sistema de prestaciones por desempleo no está exento de problemas. Así, surgen una serie de críticas cuando se aborda el funcionamiento de las prestaciones por desempleo, tanto a nivel teórico como aplicado. En primer lugar, hay problemas de mantenimiento financiero del sistema, especialmente cuando aumenta la población beneficiaria, consecuencia de la generalización de los períodos de desempleo. En segundo lugar, la percepción de prestaciones por desempleo pueden desincentivar, en algunos casos, la búsqueda de empleo mientras se percibe la cobertura, ya que la intensidad de búsqueda puede ser menor cuando se cobra una renta alternativa y, a la vez, las exigencias para aceptar un empleo son mayores. A lo anterior hay que añadir el valor económico del ocio y la desutilidad del trabajo, que incentiva a no trabajar, si se tiene una renta sustitutiva.

En relación a los trabajos empíricos sobe la prestación por desempleo, se comprueba cómo la percepción de esta renta sustitutiva puede aumentar notablemente la duración del período de desempleo, dependiendo de país estudiado y de las características del beneficiario. Además, es constatable que los países con sistemas más generosos de prestaciones por desempleo suelen tener tasas de paro más altas. Asimismo, este desincentivo al trabajo resulta mayor para los trabajadores menos cualificados y de menor productividad.

Además, también se comprueba que se acelera la reincorporación al mercado de trabajo a medida que se acerca el fin de la prestación por desempleo (por el agotamiento de la duración de la prestación) y que cuanto mayor sea la tasa de sustitución, menor será los incentivos de los desempleados por encontrar un trabajo (por la desutilidad del trabajo). Finalmente, la existencia de una prestación por desempleo generosa puede generar un menor interés por mantener un trabajo, ya que los incentivos a conservar el empleo son menores.

FUNCIONES CLAVE DEL MODELO
A pesar de las limitaciones anteriores, y las consiguientes críticas, la protección social por desempleo desempeña varias funciones básicas sobre el sistema económico, todas de vital importancia, a saber: 1) mantenimiento de ingresos, ya que durante cierto tiempo es posible disponer de una renta, aunque no se trabaje; 2) redistribución de ingresos, puesto que la cobertura por desempleo permite un reparto de la renta entre los que trabajan y los que no (equidad interpersonal); 3) estabilización automática de la economía, que posibilita reducir los efectos negativos de la crisis económica; 4) corrección de efectos externos negativos, al mejorar la estabilidad social como consecuencia del cobro de las prestaciones; y finalmente 5) crecimiento económico, ya que gracias al “colchón” que suponen las prestaciones por desempleo, se puede aumentar la demanda interna en situaciones de recesión.

En relación a la cobertura por desempleo y el mantenimiento de ingresos hay que señalar que la existencia de los sistemas de aseguramiento se justifican por la reducción del riesgo ante fluctuaciones no previstas en los niveles de renta. Si no hay seguro, los individuos se enfrentan ante el riesgo de quedarse en desempleo, pudiendo estar dispuestos a aceptar una reducción de la renta esperada a cambio de una disminución de la variabilidad de sus ingresos. En este escenario, la prima del seguro será al menos igual que el valor esperado de los pagos del seguro que recibiría el individuo en un futuro incierto, bajo el supuesto de que el mercado sea competitivo.

Así, existen al menos dos razones por las que un agente asegurador accedería a cubrir a los asegurados por una determinada contingencia: el asegurador deberá ser menos adverso al riesgo que los asegurados y los aseguradores al poner en común sus riesgos, podrán reducir la variabilidad económica que sufren los asegurados. Al tratarse de un riesgo social es imposible que el sector privado pueda mantener financieramente su funcionamiento, de ahí la necesidad de articular un sistema público.

En cuanto a la cobertura por desempleo y su papel en materia de redistribución de ingresos es necesario señalar que en un potencial sistema “privado” de prestaciones por desempleo las primas individuales no sólo dependerían del capital asegurado, sino también del riesgo asumido. En segundo lugar, un seguro privado implicaría, necesariamente, soportar un coste mayor para aquellos colectivos que tienen un mayor nivel de riesgo de quedarse en desempleo y por lo tanto, para que el sistema funcionase debería discriminarse en función del riesgo de cada agente, atendiendo únicamente a criterios de proporcionalidad.

Como es evidente, el funcionamiento del seguro público es muy distinto. Los individuos con cotizaciones más reducidas tienden a percibir, en proporción a las mismas, prestaciones más elevadas que aquellos que realizan cotizaciones más altas (hay bases mínimas y máximas de cotización). Además, no podemos obviar que un seguro público contra el desempleo transfiere parte de la renta de los individuos ocupados a aquéllos que han perdido su puesto de trabajo (redistribución interpersonal de la renta), de ahí la existencia de “transferencias” de renta.

La financiación del sistema de prestaciones por desempleo permite introducir nuevamente aspectos redistributivos. El efecto anterior reviste más importancia en el caso de prestaciones de tipo asistencial, ya que no existe respaldo contributivo previo. En ocasiones se ha apuntado como elemento de índole redistributivo la propia financiación del sistema. Si el gasto público se financia, al menos en parte, con impuestos progresivos, se podría pensar que se producen flujos monetarios desde las regiones con más renta a las menos desarrolladas (equidad interterritorial).

En tercer lugar, la prestación por desempleo puede desempeñar un importante papel como estabilizador automático. Así, el gasto en prestaciones por desempleo aumenta o disminuye sin que exista ningún tipo de intervención en esta partida. Esto es así porque el volumen y evolución de las prestaciones económicas por desempleo, debido a su fuerte carácter anticíclico, se encuentran fuertemente determinadas por el ciclo económico. Esta situación provoca una aceleración del gasto durante los años de recesión, debido al aumento del desempleo, mientras que en fases expansivas, los efectos de la protección contra el desempleo sobre los ingresos, los pagos y la renta disponible serán los contrarios, suavizando, de esta forma, la tendencia natural del ciclo económico.
Este efecto tan sólo debe considerarse de carácter temporal, nunca debe ser un instrumento de intervención a largo plazo. Así, en caso de recesión, habrá un mayor nivel de desempleo, lo que incrementará el gasto en prestaciones por desempleo. Cuanto más tiempo dure la recesión, se incrementará la dotación medio, al menos a medio plazo y para las prestaciones contributivas.

Sin embargo, no todos los trabajadores que pierden su puesto de trabajo pueden beneficiarse del sistema de prestaciones, bien por no ser parte de la población protegida, bien por la falta de requisitos para obtener la protección. Además, los cambios en la normativa que regula la protección por desempleo pueden influir en la estructura de beneficiarios, en la tasa de cobertura y en la cuantía de las prestaciones, condicionando el gasto y extensión del sistema de prestaciones por desempleo.
En cuarto lugar y relación a los efectos externos, hay que señalar que la cobertura por desempleo permite dar una solución, al menos parcial, a las interdependencias de las probabilidades de “fallido” que se producen en algunos tipos de seguros. Las situaciones de pobreza, vinculadas en mayor o menor medida a situaciones de desempleo, se configuran como “deseconomías externas”. La prestación de desempleo al generar un conjunto de ventajas que afectan no sólo a los beneficiarios de la cobertura, sino a la población en su conjunto, garantiza la existencia de “economías externas positivas”. Que exista una cobertura temporal ante la falta de tu principal fuente de renta es buena para el propio beneficiario y para la economía en su conjunto.

Finalmente, en cuanto a la prestación por desempleo y el crecimiento económico hay que señalar que al configurarse como un programa temporal de mantenimiento de renta, las prestaciones por desempleo permiten compensar la caída del consumo en situaciones de crisis económica. Además, permiten facilitar el reciclaje de la población hacia actividades productivas, cuando se producen cambios estructurales en el mercado de trabajo. Asimismo, posibilitan que los desempleados puedan buscar activamente un puesto de trabajo, de acorde con sus capacidades.

Por lo tanto, y a modo de resumen, cuando se plantea la modificación del sistema de prestaciones por desempleo hay que tener mucho cuidado, ya que es probable que se estén obviado o al menos, dando una menor importancia a los efectos positivos y, al mismo tiempo, llevando al extremo sus consecuencias negativas. Cualquier análisis técnico riguroso necesita ponderar en su justa medida todo lo anterior.