ÁGORA ECONÓMICA

Recomendaciones para un nuevo modelo de financiación autonómico

Hace pocas semanas en la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA) se presentó el último monográfico de la colección Mediterráneo Económico de CajaMar-Caja Rural, sobre la financiación autonómica, de acceso libre en www.publicacionescajamar.es. 
En este nuevo número se recogen una serie de estudios realizados por un amplio conjunto de investigadores universitarios especialistas en financiación autonómica.

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Recomendaciones para un nuevo modelo de financiación autonómico

Una referencia bibliográfica muy recomendable para todas aquellas personas interesadas en esta temática, que cuanto menos invita a la reflexión sobre esta cuestión, que pide, desde hace años, una nueva reforma. Y permítanme decirlo, un acierto por parte de CajaMar-Caja Rural por el momento escogido para la elaboración de esta monografía.

En uno de los capítulos, elaborado junto con el profesor Santiago Lago de la Universidad de Vigo, abordamos el estudio del comportamiento del déficit y la deuda en las Comunidades Autónomas (CCAA) durante 2005-2015, una cuestión fundamental para entender todo lo que rodea a la financiación autonómica, la estabilidad presupuestaria y la futura (y tan necesaria) reforma del sistema de financiación de las CCAA.

A partir de la citada investigación se señala como las cuentas públicas en España cerraron 2015 con un déficit del 5,1%, un resultado muy por encima del objetivo inicial del 4,2%. De poco ha valido la elevada tasa de crecimiento del PIB, que supuso más de 3 puntos en términos reales. Si bien gracias a este crecimiento, el déficit coyuntural se redujo notablemente, no fue suficiente para conseguir la meta establecida y España volvió a incumplir el objetivo del déficit. In extremis, nos salvamos de la sanción de la Comisión Europea por no conseguirlo. Eso sí, a cambio, el Gobierno en funciones se comprometió a realizar un nuevo (y duro) ajuste fiscal durante los dos próximos años. Sin duda, la rebaja impositiva de 2015, con tintes claramente electoralistas y que técnicamente no debía haberse producido, no ha ayudado a la reducción del déficit. Y lo peor, es que este mal comportamiento del déficit en 2015 se podía haber traducido en graves complicaciones para poder llegar al objetivo fijado para 2016. 

ACCIONES RECAUDATORIAS

Siendo conscientes de esta situación, desde el Ministerio de Hacienda se han tomado varias medidas para incrementar los recursos tributarios. La más conocida es el anticipo de los pagos a cuenta del Impuesto de Sociedades (del que se han quejado amargamente las grandes empresas) y que ha permitido un ingreso extra (temporal) de casi 7.700 millones de euros. A esta última actuación hay que añadir el buen comportamiento de los tipos de interés, gracias a la generosidad del Banco Central Europeo, que ha permitido rebajar notablemente la carga de la deuda. De nuevo, el “viento de cola” está ayudando a España a ajustar sus cuentas públicas. 

Además, la semana pasada hemos conocido como el Gobierno ha aprobado un incremento de tributos para poder recaudar 4.700 millones adicionales, que afectaran a los impuestos sobre el tabaco, alcohol y sociedades. Así mismo, habrá un nuevo tributo sobre las bebidas azucaradas, el sugar tax. Finalmente, se ha anunciado que en 2017 subirán los impuestos medioambientales, además de la existencia de una nueva batería de medidas contra el fraude fiscal, que pretende recaudar 2.000 millones de euros más. Por cierto, esta última cifra bastante discreta si se tiene en cuenta que el fraude fiscal anual en España se sitúa por encima de los 72.000 euros (280.000 euros si se pudiera recaudar todo lo que no ha prescrito) una cifra que no llega al 3% de la cantidad anualmente defraudada. Tomando en cuenta este conjunto de medidas es bastante probable que a nivel estatal cerremos el ejercicio fiscal con un déficit estatal por debajo del 4,6%. No obstante, seamos cautos, ya que habrá que ver el comportamiento de la recaudación en diciembre. 

Es conocido que la Seguridad Social y las CCAA son las que presentan las mayores dificultades para reducir el déficit público. En relación al primer caso es más que probable que cierre el año con un déficit del 1,7% respecto al PIB, seis décimas por encima de lo previsto.  Por su parte las CCAA vuelven a estar en el centro del debate, ya que tras las mejoras de 2012 y 2013, la desviación media respecto a los objetivos de déficit público aumentó en 2014 y 2015. 

DÉFICITS AUTONÓMICOS

¿Qué es lo que marca la evolución del déficit público autonómico? Analizando su comportamiento desde 2005 a 2015 se pueden establecer cuatro períodos claramente diferenciados: I. de 2005 a 2007, que se corresponde con los últimos años de crecimiento económico, lo que permitió un importante aumento de los ingresos; II. de 2008 a 2011, cuatro años caracterizado por un progresivo e intenso deterioro, que fue interrumpido temporalmente por los recursos adicionales del cambio del modelo de financiación autonómica en 2009; III. de 2012 a 2013, bienio con una importante mejoría; y finalmente, IV. de 2014 a 2015, dos años caracterizados por un fuerte estancamiento en su capacidad de reducción del déficit, que en términos medio supuso el 1,5% del PIB. En relación a la deuda, en valores medios en relación al PIB regional, pasó del 5,6% en 2007 al 23% en 2015. Además, y a diferencia de lo que sucedía con el déficit, con la deuda se comprueba una importante expansión de su crecimiento entre CCAA.

Analizando la situación por CCAA hay diferencias importantes en materia de déficit y deuda. Los mayores problemas para reducir el déficit y el incremento de la deuda se dan en las regiones del Arco Mediterráneo (especialmente Cataluña y la Comunidad Valenciana) y Castilla-La Mancha. Al mismo tiempo hay CCAA con desequilibrios presupuestarios muy limitados y controlados, que siempre han podido cumplir con los objetivos de consolidación, eso sí, a costa de importantes ajustes desde el lado del gasto. Este es el caso de las Islas Canarias, la Comunidad de Madrid y Galicia. 

Nuestra CA ha demostrado un elevado grado de cumplimiento de los objetivos de déficit, a diferencia de otras que vienen recogiendo desde hace años un crecimiento explosivo. Así, en 2011 el déficit público en Galicia respecto al PIB era del 5,1%, algo más de 2.800 millones de euros; en 2015 se redujo al 0,68%, sobre 378 millones. La previsión es que en 2016 las cuentas públicas autonómicas cierren con un déficit del 0,5%. Por lo que respecta a la deuda, se pasó de los 7.079 millones en 2011 a 10.375 millones en 2015. En términos del PIB se recoge un aumento de la deuda del 12,7% al 18,7%, aunque desde 2013 se comprueba como los incrementos son de pequeña cuantía, lo que puede deberse a cierta capacidad para controlar su crecimiento.

Ahora bien, además de señalar el heterogéneo comportamiento del déficit (y la deuda) por CCAA, es necesario indicar qué causas son las que provocan su evolución. En primer lugar, las CCAA mejor financiadas tienden a presentar menores déficits y un mayor grado de cumplimiento de objetivos de consolidación fiscal.  En segundo lugar, no se encuentran evidencia de que la carga de la deuda sea un factor relevante para explicar el déficit. A pesar de su crecimiento explosivo, el volumen de deuda autonómica es todavía relativamente reducido en comparación, por ejemplo, con la administración central, que ha sido la principal responsable de su incremento, aunque una buena parte de los recursos por esta vía hayan ido destinados a pagar gastos de naturaleza autonómica. En tercer lugar, estaría la ya comentada caída en los tipos de interés que vienen experimentándose desde hace más de un año. Finalmente, se encuentran las medidas de apoyo financiero de la administración central, por ejemplo los planes de rescate, que han abaratado significativamente la factura de la deuda. 

Además, sería interesante analizar si hay elementos políticos que permitan explicar el comportamiento del déficit. A priori parecería que sí, pero resulta necesario contrastar empíricamente esta hipótesis. Pues bien, a tenor de la evidencia no se constata que la proximidad de unas elecciones suponga un quebrantamiento de las metas fiscales. Cierto es que esta situación suele generar un mayor aumento del gasto público, pero al menos, el objetivo del déficit no se ve excesivamente comprometido ante una próxima cita con las urnas. En segundo lugar, sí que parece comprobarse que la alternancia de gobiernos incide en el comportamiento del déficit. Esto último se debe, por una parte a que cuando entra un nuevo ejecutivo se intenta cumplir con las obligaciones pendientes de facturas y compromisos del anterior ejecutivo, lo que se traduce en un incremente del déficit público en el año electoral. Finalmente, y en contra de lo esperado, la existencia del mismo color político entre el gobierno autonómico y el estatal no influye sobre el grado de cumplimiento del objetivo de déficit. Parece que una cosa es la gestión del presupuesto estatal y otra el regional, aunque coincida el mismo partido político en las dos administraciones.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, y tal y como señalamos en nuestro artículo, España necesita seguir con la consolidación fiscal. No podemos obviar que el importante crecimiento económico ha posibilitado una importante reducción del déficit coyuntural, pero esto no se ha trasladado a la componente estructural y lo peor es que con el paso de los años esta componente tiende a convertirse en algo crónico. Nuestro país necesita solucionar su desajuste entre ingresos y gastos con un plan riguroso y a medio plazo, evitando las tan socorridas actuaciones de parcheo, de las que tanto se ha abusado en los últimos seis años. Hace falta actuar tanto sobre el aumento de los ingresos como la reducción del gasto. Eso sí, teniendo en cuenta los cambios en la representación política en todos los parlamentos, estatal y autonómicos, sería conveniente que estas decisiones se tomaran con el mayor respaldo político. El consenso no es que sea algo recomendable, sino imprescindible si se quieren conseguir avances en materia de control del déficit (y la deuda) a nivel autonómico.

RECOMENDACIONES

A modo de recomendaciones en nuestro trabajo señalamos, entre otras, las siguientes. En primer lugar, la necesidad de aplicar actuaciones de naturaleza estructural para controlar el comportamiento del déficit, lo que inevitablemente pasa por tener en cuenta la diversidad presupuestaria y fiscal de las CCAA. Es cierto que se detectan elementos similares en la evolución del déficit y el cumplimiento de objetivos a nivel regional, y lo mismo sucede en relación al comportamiento de los gastos e ingresos, pero cada CA tiene su propia idiosincrasia fiscal y no hay una receta única. Por lo tanto, es preciso actuar de inmediato para reformar, en profundidad, el sistema de financiación del régimen común, que permita asegurar mayores dosis de suficiencia financiera y siempre teniendo en cuenta las diferentes situaciones relativas de las CCAA. 

En segundo lugar, si bien es cierto que la deuda condiciona la capacidad o necesidad de financiación de las administraciones públicas regionales, ésta no debe ser la única variable que condicione el comportamiento de las cuentas públicas o, dicho de otra forma, es necesario relativizar la carga de la deuda, a la hora de plantear reformas en el sistema de financiación autonómica.

Finalmente, el recurso al déficit y a la emisión de deuda debería tener su grado de corresponsabilidad con la administración emisora. Así, aquellas CCAA que han “hecho los deberes” en materia de consolidación fiscal no pueden quedar penalizadas en el nuevo escenario de financiación autonómica. El nuevo modelo de financiación autonómico que previsiblemente deberá aprobarse en los próximos meses, debe ser consecuente con todo lo señalado.