La paradoja de la Ley de Memoria Democrática: cuando seguir las reglas puede acabar perjudicándote

Una de las mayores virtudes de la Ley de Memoria Democrática (LMD) fue su voluntad de simplificar y reparar. Después de años de incertidumbre jurídica, miles de descendientes de españoles pudieron acceder a la nacionalidad sin tener que recorrer los complejos caminos documentales que habían marcado procesos anteriores. La LMD corregía errores de la Ley de Memoria Histórica que fue aprobada 15 años antes.

Pero precisamente ahí puede encontrarse una de las contradicciones que empiezan a aflorar cuatro años después de su entrada en vigor. Muchos solicitantes presentaron sus expedientes a través del Anexo I porque era la vía más sencilla. No necesitaban acreditar el exilio de sus abuelos. No necesitaban aportar determinada documentación que en otros contextos había resultado esencial. La propia Administración había diseñado un procedimiento donde esos requisitos dejaban de ser determinantes.

…y actuaron en consecuencia.

Hicieron lo que cualquier persona sensata habría hecho: seguir las instrucciones oficiales ahorrándose documentos adicionales para aportar a la tramitación de una nacionalidad que les pertenece.

Antes de meterme en harina, quiero dejar claro que lo que estamos viendo por parte de la “derechita cobarde” y la banda de “valientes nostálgicos” no es más que una prueba de lo que yo he venido diciendo desde 2022. Tener un pasaporte español y ostentar la nacionalidad española no garantiza, para muchas personas nacionalizadas, que dejen de ser tratadas como extranjeras en su propio país por determinados sectores de la sociedad española.

Los que nunca van a considerar españoles a quienes llevan 20 años partiéndose el lomo en nuestro país pero aún tienen un acento o un color de piel distinto.

La cuestión incómoda es otra: ¿qué ocurre si elegir un anexo en lugar de otro, precisamente porque la Administración lo permitía, acaba teniendo consecuencias jurídicas diferentes para los solicitantes o sus descendientes?

No estamos hablando de personas que ocultaron información ni mucho menos de expedientes defectuosos o fraudulentos (por mucho que lancen acusaciones sin pruebas), sino que estamos hablando de ciudadanos que cumplieron exactamente con lo que se les pidió.

Y eso cambia completamente el debate y nos deja claro que la Administración también se equivoca

Existe una tendencia muy española a pensar que todo lo que aparece en un formulario administrativo es definitivo e inmutable. La propia aplicación de la Ley de Memoria Democrática demuestra que no es así.

El 14 de febrero de 2023, el Ministerio de Justicia publicó una corrección de errores de la Instrucción de 25 de octubre de 2022. Entre otros cambios, modificó el Anexo I para incluir expresamente tanto a hijos e hijas o nietos y nietas de españoles de origen como a quienes, además, habían perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio. Aquella corrección del formulario administrativo, que no modificó por sí misma la ley, resulta hoy relevante para entender la controversia sobre el alcance de la instrucción.

Aquella rectificación fue importante por una razón muy sencilla: evidenció que ni siquiera la propia Administración consideraba intocable la forma en que estaba aplicando la norma.

Las interpretaciones evolucionan, así como las instrucciones cambian corrigiendo los procedimientos por eso precisamente resulta legítimo preguntarse si también deben revisarse aquellas consecuencias que nadie previó cuando comenzaron las solicitudes.

Dos familias iguales, dos resultados distintos

Imaginemos dos nietos de españoles que proceden de familias exiliadas. Comparten exactamente la misma historia familiar y cumplen los mismos requisitos materiales que exige una instrucción.

…pero la única diferencia es que uno aportó documentación sobre el exilio de su abuelo y el otro no lo hizo porque nadie se la exigió.

¿Tiene sentido que mañana ambos puedan recibir un tratamiento diferente únicamente por esa circunstancia?

La pregunta no es política a pesar de ser los políticos los que deciden en este caso (políticos con toga en muchos casos) sino que es jurídica (y también profundamente humana).

Porque cuando una ley pretende reparar injusticias históricas, resulta difícil explicar que personas en situaciones idénticas deban recibir respuestas distintas por haber seguido caminos administrativos diferentes.

La confianza legítima existe para proteger precisamente estos casos

Hay un concepto jurídico que rara vez aparece en los titulares pero que resulta fundamental para entender este debate: la confianza legítima.

El Tribunal Supremo ha desarrollado el principio de confianza legítima, entre otras, en sus sentencias de 22 de diciembre de 2010 (recurso 257/2009) y de 22 de febrero de 2016 (recurso 4048/2013). Esta última establece tres requisitos para su aplicación: la existencia de signos externos inequívocos, que las expectativas generadas sean legítimas y que la actuación posterior de la Administración resulte contradictoria con sus actos anteriores, sorprendente e incoherente con su forma de actuar previa.

Y aquí es donde este principio deja de ser una discusión para juristas y pasa a afectar a miles de familias. Porque plantea una cuestión relevante para el debate sobre la Ley de Memoria Democrática: si las instrucciones oficiales llevaron a los solicitantes a actuar de una determinada manera, ¿pueden las consecuencias de esa actuación perjudicarles posteriormente?

Esta pregunta cobra aún más fuerza si se tiene en cuenta que la Administración mantuvo vigente la instrucción durante más de dos años, con una prórroga adicional del plazo de solicitud, sin que nadie se atreviera a poner en duda formalmente el criterio seguido en los expedientes afectados. ¿Hasta qué punto puede exigirse ahora a los ciudadanos que asuman las consecuencias de haber actuado conforme a las instrucciones oficiales? Como mínimo, merece la pena preguntarse si es razonable que ahora sean los ciudadanos quienes paguen las consecuencias de haber seguido las instrucciones oficiales. ¿Cuál es el alcance jurídico de las expectativas que pudo generar la Administración?

Repito para dejarlo más claro aún: la sentencia de 2016 identificó tres elementos esenciales: que existan signos externos claros (ley e instrucción), que las expectativas generadas sean legítimas y que la actuación posterior resulte incoherente con el comportamiento anterior de la Administración (cambió de rumbo 4 años tras empezar a recoger expedientes y conceder nacionalidades).

Es difícil encontrar un ejemplo más próximo a esa definición: las instrucciones estaban publicadas y los consulados las aplicaban y aún más importante, los solicitantes evidentemente actuaron conforme a ellas, como hace cualquier hijo o hija de vecino con las leyes que nos atañen.

Cuesta encontrar un ejemplo más claro de expectativa legítima. Y lamento decirlo, no sería la primera vez. Quienes consideran impensable cualquier corrección olvidan la propia historia reciente de la legislación de nacionalidad.

Años después, el legislador entendió que la reparación había sido insuficiente y amplió los derechos de acceso a la nacionalidad. Nadie sostuvo entonces que ya era tarde para corregir la situación y más aún, nadie argumentó que las decisiones anteriores debían permanecer inalterables.Se entendió algo mucho más sencillo: cuando una norma reparadora deja fuera a personas que deberían estar dentro, la solución no es resignarse al error sino corregirlo.

Hoy hay un debate que merece abrirse si el Tribunal Supremo no cambia el rumbo de su decisión sobre la LMD.

No se trata de anular expedientes y tampoco ahora mismo parece que se trate de empezar a quitar nacionalidades concedidas...quizás tras el 29 de noviembre esto cambie.Ni siquiera se trata de sostener que hoy exista un mecanismo legal para reclasificar inscripciones realizadas al amparo de la Ley de Memoria Democrática.

La cuestión es otra ahora mismo y hay que plantearla claramente: ¿debería existir ahora un mecanismo para reclasificar estas inscripciones? A lo mejor tras el 29 de noviembre se pierde el interés en seguir atacando y buscando chivos expiatorios. Si una persona puede acreditar hoy circunstancias familiares que ya existían cuando presentó su solicitud, pero que no fue necesario documentar porque la propia Administración así lo estableció, parece razonable abrir una reflexión sobre cómo garantizar que esa persona no resulte perjudicada en el futuro.

Porque la verdadera memoria democrática no consiste solamente en reconocer derechos

Consiste también en proteger la seguridad jurídica de quienes confiaron en el Estado.Los derechos de los españoles en el exterior no pueden convertirse en moneda de cambio electoral ni quedar sujetos a la conveniencia política del momento.Y pocas cosas erosionan más esa confianza que descubrir, años después, que seguir exactamente las reglas podía no ser suficiente.

Lo que acaba de suceder y las dudas que se están sembrando en torno a este proceso aparecen, curiosamente, justo antes de unas elecciones. Se está embarrando el debate sin reparar en que, por el camino, se está poniendo en duda el derecho de ser españoles plenamente a tres millones de españoles que vivimos en el exterior.

Los 163.000 españoles a los que se ha suspendido cautelarmente el derecho al voto, salvo que acrediten la condición de descendientes de exiliados en los términos exigidos, no son una anécdota menor ni un caso aislado. Son una señal de alarma para todos los demás. Porque cuando se empieza a cuestionar el ejercicio de los derechos de una parte de la ciudadanía, el resto tenemos motivos para preguntarnos quiénes serán los siguientes.

Hoy son ellos. Mañana seremos los demás.